自2015年新行政訴訟法施行以來(lái)，地方人民法院對(duì)于如何正確適用新行政訴訟法、如何準(zhǔn)確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統(tǒng)一。為了改變這一現(xiàn)象，最高法7日正式發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《司法解釋》)，用163個(gè)條文對(duì)新法中的新制度新規(guī)定進(jìn)一步統(tǒng)一、明確和細(xì)化，涉及行政訴訟的受案范圍、案件管轄、舉證責(zé)任、送達(dá)執(zhí)行、起訴受理、審理判決等必要程序，并對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告、規(guī)范性文件審查等方面作出規(guī)定。

“民告官”第一案

故事發(fā)生在1985年，當(dāng)時(shí)，包鄭照家經(jīng)鎮(zhèn)城建辦批準(zhǔn)，在蒼南縣巴曹鎮(zhèn)東面的海灘上，蓋了三間三層樓房，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，但縣政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)認(rèn)為，包家的房屋蓋在了海堤范圍內(nèi)，對(duì)抗洪防汛造成了干擾，要求包家自行拆除，包家沒(méi)有理會(huì)。1987年7月，縣政府組織人員將房屋向河道延伸出來(lái)的1.5米強(qiáng)行拆除。包家人決定上告。然而，1987年的中國(guó)，還沒(méi)有一部專門(mén)調(diào)節(jié)民事主體與行政部門(mén)關(guān)系的法律，法院不受理他家的官司。為了立案，包松村就奔波了一年多。1988年，案件受到了浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)的關(guān)注，他指定溫州市中級(jí)人民法院受理此案，當(dāng)年的“民告官”第一案，最終還是以這種特殊的方式進(jìn)入了司法程序?？h長(zhǎng)黃德余決定親自出庭。庭審從早晨一直持續(xù)到晚上10點(diǎn)，官司以包家敗訴告終，這起官司也在中國(guó)的法制史上，留下印記，成為那個(gè)時(shí)代背景下的一個(gè)標(biāo)本。在這場(chǎng)官司之后一年，1989年的4月4日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式頒布，1991年1月1日，這部法律正式實(shí)施。該法強(qiáng)調(diào)，個(gè)人和政府在法律地位上是平等的。

行政訴訟法體系的前世今生

1990年10月1日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式開(kāi)始實(shí)施，只有75條。雖然主要脫胎于民事訴訟法，卻開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)“民告官”制度的先河，全國(guó)各地的法院有了行政庭。1991年7月11日，為了增強(qiáng)行政訴訟制度的操作性，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（試行）（簡(jiǎn)稱貫徹意見(jiàn)）正式出臺(tái)，共115條。這一階段的行政訴訟制度存在受案范圍過(guò)窄，訴訟程序抄襲民事訴訟較多，訴訟法及貫徹意見(jiàn)的內(nèi)容駁雜零散等問(wèn)題。

為了更貼合行政訴訟的特殊規(guī)律，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)訴訟制度，2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱執(zhí)行解釋）共98條，閃亮登場(chǎng)了。執(zhí)行解釋不但暫時(shí)滿足了當(dāng)時(shí)的行政審判需要，而且以開(kāi)闊的眼光，在行政行為的內(nèi)涵擴(kuò)展、起訴期限制度設(shè)計(jì)、裁判類型等方面給下一步的修改完善留下了空間。

2014年11月，行政訴訟制度終于迎來(lái)了一次大修，新修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱行政訴訟法（2015修正））于2015年5月1日實(shí)施。此次修法立法思路簡(jiǎn)潔明了，與民事訴訟制度中相同的部分不再規(guī)定，直接以一個(gè)準(zhǔn)用性規(guī)范解決重復(fù)問(wèn)題。又結(jié)合行政強(qiáng)制法的出臺(tái)，對(duì)行政強(qiáng)制法已有規(guī)定的非訴執(zhí)行部分直接刪除。這次大修，在行政協(xié)議、復(fù)議雙被告、規(guī)范性文件審查等不少問(wèn)題上獨(dú)辟蹊徑，當(dāng)然也產(chǎn)生了新的問(wèn)題，主要是設(shè)計(jì)的新制度操作性嚴(yán)重欠佳。

最高院迫不得已在2015年新法實(shí)施的同時(shí)，匆匆同步出爐了《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱適用解釋）。但僅僅27條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)踐的需要，最高院行政庭被迫在《法律適用》上撰文表示，2000年的執(zhí)行解釋中部分內(nèi)容繼續(xù)有效，以彌補(bǔ)審判實(shí)務(wù)操作上的捉襟見(jiàn)肘。

這時(shí)發(fā)生了一個(gè)小插曲，2016年各地逐漸在探索檢察院提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)。于是，全國(guó)人大常委為了助力這一制度的設(shè)計(jì)，于2017年7月1日又頒布了《行政訴訟法》（2017修正），將行政公益訴訟制度嵌入新法第25條第四款。

由于匆匆出臺(tái)的2015年的《適用解釋》過(guò)于簡(jiǎn)陋，部分內(nèi)容還必須適用15年前的執(zhí)行解釋，這就造成了新舊司法解釋無(wú)法銜接甚至沖突條款并存的局面。各地法院對(duì)于如何正確適用新行政訴訟法、如何準(zhǔn)確適用新舊司法解釋各顯其能，造成了法律適用的嚴(yán)重不統(tǒng)一，制定一部全面的行政訴訟法司法解釋，迫在眉睫！

就是在這樣的背景下，新司法解釋帶著重要的歷史使命揭開(kāi)了蓋頭，一出臺(tái)就宣布立即廢止了2000年的執(zhí)行解釋和2015年的適用解釋，可謂一錘定音。

確保行政訴訟“告官見(jiàn)官”

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》，其中一個(gè)重要內(nèi)容是規(guī)范了行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的問(wèn)題，即第3條所提到的“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！贝舜巫罡叻ǔ雠_(tái)的司法解釋，又專門(mén)對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定，以保障“告官見(jiàn)官”。司法解釋適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。

同時(shí)，根據(jù)司法解釋，涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說(shuō)明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。

“職業(yè)打假人”告官將受限

在司法實(shí)踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增，一些與自身合法權(quán)益沒(méi)有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制度降低門(mén)檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。而被投訴機(jī)關(guān)無(wú)論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。

此次出臺(tái)的司法解釋對(duì)行政訴訟中當(dāng)事人雙方的訴訟主體資格作出了明確，強(qiáng)調(diào)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”，其中包括“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的?！边@意味著，原告要就行政機(jī)關(guān)的行政行為提起訴訟，需具備的一個(gè)條件是“為維護(hù)自身合法利益”。

除了投訴舉報(bào)者的原告資格，解釋還對(duì)債權(quán)人的原告資格、非營(yíng)利法人的原告主體資格、涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格都作出規(guī)定。其中，業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟，業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專有部分占建筑物總面積的半數(shù)或者占總戶數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。

明確五種不可訴行為

根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。司法實(shí)踐中，有的地方出現(xiàn)了對(duì)于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象。

為此，解釋明確了行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“民告官”立案難的痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象。司法解釋明確了五種不可訴的行為，包括不產(chǎn)生外部法律效力的行為；為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為；根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)作出的執(zhí)行行為；上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為；針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)等行為。

細(xì)化附帶審查制度

新《行政訴訟法》的重大突破之一，在于規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，即第53條規(guī)定，原告方認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。但最高法發(fā)布的信息顯示，該制度在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，如審查程度、審理范圍和處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。

為此，司法解釋做了專節(jié)規(guī)定。一是如何審查規(guī)范性文件，對(duì)于規(guī)范性文件可能不合法的，法院應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)；不過(guò)，行政機(jī)關(guān)不陳述意見(jiàn)，不影響對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。一旦發(fā)現(xiàn)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，法院應(yīng)該如何處理？司法解釋明確了四方面處理措施：其一是在裁判理由中予以闡明；其二，作出生效裁判的法院應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送四個(gè)部門(mén)（制定機(jī)關(guān)的同級(jí)政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)）；其三，可在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議；最后，司法建議應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)法院備案，涉及省部機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高法院、高級(jí)法院進(jìn)行備案。

完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則

由于行政機(jī)關(guān)在行政程序中具有取證優(yōu)勢(shì)，該司法解釋還從證據(jù)規(guī)則上作出相應(yīng)程序制約，細(xì)化了行政訴訟中的非法證據(jù)排除規(guī)則，并明確當(dāng)事人的到庭義務(wù)。其中規(guī)定，負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕到庭、拒絕接受詢問(wèn)或者拒絕簽署保證書(shū)，待證事實(shí)又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對(duì)其主張的事實(shí)不予認(rèn)定。

同時(shí)，司法解釋明確了因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則，規(guī)定在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)事人的損失因客觀原因無(wú)法鑒定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額。該規(guī)定是為老百姓的損失能夠得到合理補(bǔ)償、賠償?shù)亩档祝x予了法官在行政賠償、補(bǔ)償案件中充足的自由裁量權(quán)，為老百姓的權(quán)益保駕護(hù)航。

行政訴訟作為“民告官”的制度設(shè)計(jì)，不僅是監(jiān)督促進(jìn)政府依法行政，確保公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，更是老百姓合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害時(shí)的救濟(jì)途徑。此次解釋的出臺(tái)彌補(bǔ)和完善《行政訴訟法》《若干解釋》和《適用解釋》漏洞，使行政訴訟制度更加的完善，也將“公權(quán)力的籠子”越扎越緊，為老百姓的“民告官”之路開(kāi)啟綠燈。

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