中國不妨以此為契機(jī)，借鑒發(fā)達(dá)國家基于目標(biāo)的監(jiān)管框架，以央行[微博]為核心，聯(lián)合各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嘗試進(jìn)行以宏觀審慎、微觀審慎及商業(yè)行為監(jiān)管為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管創(chuàng)新。這可為更長遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革打下基礎(chǔ)

近期，關(guān)于中國所謂“互聯(lián)網(wǎng)金融”監(jiān)管的討論日趨激烈，引發(fā)諸多爭議。這些爭議，其實是金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的沖突，是監(jiān)管漏洞（Regulation Gap）的表現(xiàn)，但也是監(jiān)管創(chuàng)新的契機(jī)。

金融監(jiān)管一直是政府和公眾對金融發(fā)展和創(chuàng)新進(jìn)行反應(yīng)的結(jié)果，往往被各種經(jīng)濟(jì)事件推動。

中國正面臨類似情況。以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新和金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，使中國的金融市場正變得日益復(fù)雜。而中國目前的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管構(gòu)架，只適合簡單的金融市場。

當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)涉足各金融領(lǐng)域積極創(chuàng)新時，現(xiàn)有的監(jiān)管往往跟不上，會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。在彼此隔離的監(jiān)管構(gòu)架中，面對金融創(chuàng)新，監(jiān)管者還可能相互推諉，不愿承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。這時，如果對互聯(lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)存在認(rèn)知偏差，那么監(jiān)管就更加無從下手。

在現(xiàn)有監(jiān)管框架下對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，需對其所涉及的金融業(yè)務(wù)做功能上的認(rèn)定，并歸屬相應(yīng)的監(jiān)管部門。從根本上解決問題，則需進(jìn)行監(jiān)管改革。只有對可能出現(xiàn)的金融創(chuàng)新及市場化和國際化提前籌劃，并設(shè)計出相應(yīng)的監(jiān)管框架，才能避免在監(jiān)管上出現(xiàn)被動。

互聯(lián)網(wǎng)金融帶來監(jiān)管挑戰(zhàn)

中國在探索互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管時，遇到很多問題。這緣于當(dāng)前金融監(jiān)管構(gòu)架與金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營之間的不匹配。這還緣于有時對互聯(lián)網(wǎng)金融的金融本質(zhì)在認(rèn)識上的混亂。此外，現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則還落后于技術(shù)發(fā)展。

余額寶[微博]（支付寶[微博]）就是個例子。余額寶的背后是貨幣基金。余額寶與支付寶完全打通，因此享有T+0的基金贖回便利，并可用于購物和支付賬單等各種支付。這種T+0的贖回流動性承諾，與其背后貨幣基金T+1的流動性限制是不匹配的。余額寶是否在實際上吸儲，并承擔(dān)銀行功能？

眾所周知，貨幣基金是美國上世紀(jì)70年代利率高漲時，機(jī)構(gòu)為突破政府對銀行活期存款的利率管制而做出的創(chuàng)新。美國的貨幣基金，主要投向聯(lián)邦和地方政府短期債，及高評級公司的商業(yè)票據(jù)，因此直接為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。而中國的貨幣基金，由于缺乏商業(yè)票據(jù)等投資物，絕大部分投資都投向了銀行協(xié)議存款。中國的貨幣基金有沒有做到替代銀行，而建立起新的市場融資渠道？

貨幣基金接受共同基金的監(jiān)管要求，在信用質(zhì)量和流動性等方面有監(jiān)管規(guī)定，但不受資本金或準(zhǔn)備金約束。這在2008年美國的儲備基金擠兌風(fēng)潮之后受到詬病。貨幣基金被認(rèn)為“是真正躲藏在銀行市場的影子里”,并被要求加強(qiáng)監(jiān)管，甚至有提議將之改成特殊目標(biāo)銀行（Special-purpose Bank）。那么，對中國的余額寶及其他貨幣基金是否也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管？是適用基金監(jiān)管還是銀行監(jiān)管？

除了余額寶面臨的上述業(yè)務(wù)界定等問題，支付領(lǐng)域的其他監(jiān)管，也面臨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的一系列問題。其中主要的是央行對清算體系的控制權(quán)問題，以及對KYC（Know Your Customer,了解你的客戶）原則的實施問題。同時，還有監(jiān)管如何適應(yīng)技術(shù)發(fā)展的問題。

傳統(tǒng)上，支付一直被認(rèn)為是銀行從事的一項技術(shù)性業(yè)務(wù)，應(yīng)該由中央銀行監(jiān)管。這在美國就由美聯(lián)儲負(fù)責(zé)。對支付系統(tǒng)的監(jiān)管，主要由美聯(lián)儲對系統(tǒng)性重要的支付系統(tǒng)（SIPS, Systematically Important Payment Systems）發(fā)放牌照。美國的支付系統(tǒng)由政府和私有部門的各種服務(wù)共同搭建，相對復(fù)雜。

中國支付結(jié)算系統(tǒng)的構(gòu)架相對明晰，由央行（中國人民銀行[微博]）的清算系統(tǒng)和商業(yè)銀行的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，執(zhí)行除了現(xiàn)金之外的所有結(jié)算。通過該系統(tǒng)，央行得以實現(xiàn)多種監(jiān)管目標(biāo)，如對貨幣流轉(zhuǎn)和資金流向的監(jiān)控等。支付領(lǐng)域的其他監(jiān)管目標(biāo)，尤其是涉及支付企業(yè)的，主要有反洗錢（2001年“9·11”事件后，加強(qiáng)了對恐怖主義組織資金轉(zhuǎn)移的防范）和支付安全等，在各國就具體體現(xiàn)為反洗錢法和與之相關(guān)的KYC原則。KYC一個重要元素就是對客戶身份的認(rèn)定。

在中國目前由央行主導(dǎo)的結(jié)算、清算體系下，支付寶等第三方支付企業(yè)只需在各家商業(yè)銀行都開設(shè)備付金賬戶，就可為客戶之間的支付做清算，從而繞開央行的清算體系。作為防范，央行規(guī)定了非金融機(jī)構(gòu)支付公司只開立一個備付金存管賬戶。但實際上，支付寶與大量銀行產(chǎn)生業(yè)務(wù)上的資金往來，至少在理論上仍具有繞開央行清算系統(tǒng)的能力。央行對支付寶如何加強(qiáng)監(jiān)管？

虛擬信用卡和二維碼支付被叫停，則涉及客戶身份認(rèn)定和軟件安全問題。

從純技術(shù)層面看，虛擬信用卡與實體信用卡并無二致。事實上，移動支付在很多地方正在取代實體信用卡。甚至有預(yù)測說，隨著智能手機(jī)的日益普及，實體信用卡到2018年就可能已經(jīng)過時。

虛擬信用卡的問題主要出在核發(fā)環(huán)節(jié)，也即對上文所述的KYC原則的實施。《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定：“對首次申請本行信用卡的客戶，不得采取全程系統(tǒng)自動發(fā)卡方式核發(fā)信用卡。”也就是說，在對KYC原則的實施上，中國要求“面對面”進(jìn)行顧客身份認(rèn)證。虛擬信用卡的賣點是通過對客戶歷史交易數(shù)據(jù)做信用分析，而實現(xiàn)核發(fā)環(huán)節(jié)的自動化發(fā)卡。這違背了對信用卡發(fā)放的現(xiàn)有法規(guī)限定。央行因此對之叫停。

這就涉及監(jiān)管規(guī)則與技術(shù)發(fā)展的協(xié)調(diào)。KYC原則的實施，并非一定要以面對面的方式進(jìn)行。2013年6月，印度央行就通過使用生物識別證書的方式，批準(zhǔn)了電子KYC在金融中的使用。中國也可以根據(jù)科技的發(fā)展，在監(jiān)管要求上做出適當(dāng)調(diào)整。

央行對二維碼支付的叫停，主要因為對其安全性的擔(dān)心，比如二維碼里可能隱藏病毒?；ヂ?lián)網(wǎng)在客戶隱私保護(hù)和安全方面會為企業(yè)帶來很大挑戰(zhàn)，這是信息儲存和傳遞的規(guī)?；慕Y(jié)果。傳統(tǒng)金融行業(yè)有著長期形成的風(fēng)險管理理念及謹(jǐn)慎經(jīng)營的習(xí)慣，在對包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的技術(shù)運(yùn)用上，更加注意保護(hù)客戶隱私和數(shù)據(jù)安全。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對市場占有率更加關(guān)注，但在客戶安全方面的考慮略顯欠缺。這在中國尤其嚴(yán)重，最近不斷曝光的客戶數(shù)據(jù)安全漏洞就凸顯了這點。從這個角度，央行對二維碼支付的叫停也有道理。不過，基于“可能的”安全問題而叫停，似乎又缺乏堅實的邏輯基礎(chǔ)。那么應(yīng)該制定怎樣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)？

對P2P平臺的監(jiān)管，同樣面臨政策抉擇問題。P2P在原理上是平臺，應(yīng)該僅起到通道作用。但實際上，由于對本金甚至利息進(jìn)行了擔(dān)保，中國目前的P2P平臺基本都在行使傳統(tǒng)銀行功能。由于P2P平臺的目標(biāo)客戶主要為低凈值客戶及小微企業(yè)，它們對傳統(tǒng)銀行業(yè)起到了很好的補(bǔ)充作用，是實現(xiàn)普惠金融的一個有效渠道，應(yīng)該鼓勵和扶持。目前，對P2P平臺的監(jiān)管思路，原則是不要觸及“非法集資”的紅線。但具體實施監(jiān)管，是采用對小額貸款公司監(jiān)管，還是銀行監(jiān)管？

引起頗多爭議的“零傭金”,實際上是金融混業(yè)經(jīng)營下不可避免的競爭行為，涉及對有序競爭的判定。東航期貨之所以推出“零傭金”,是因為其母公司（東航金控有限公司）建立了包括期貨、保險、基金、境外證券等一系列產(chǎn)品與服務(wù)在內(nèi)的混業(yè)經(jīng)營模式。如果放棄期貨傭金收入能夠爭取到更多客戶，集團(tuán)公司就可能在其他平臺獲取更多的收益。

這涉及市場的公平性和有效性，是混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，必定產(chǎn)生的競爭問題?；ヂ?lián)網(wǎng)作為技術(shù)，是競爭得以實現(xiàn)的手段?；鞓I(yè)已經(jīng)成為金融行業(yè)的大趨勢，互聯(lián)網(wǎng)金融更是如此。監(jiān)管如何應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營？

現(xiàn)有構(gòu)架下的監(jiān)管原則

金融監(jiān)管構(gòu)架的改變，從來不是一蹴而就。對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管討論，最現(xiàn)實的是首先在現(xiàn)有監(jiān)管構(gòu)架之下進(jìn)行。

現(xiàn)有構(gòu)架下可采納功能性監(jiān)管原則，對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)進(jìn)行金融功能認(rèn)定，并歸屬相應(yīng)監(jiān)管部門。在具體操作中，需要遵守金融監(jiān)管一般原則。

監(jiān)管的存在，就是為了解決市場失靈。金融行業(yè)的市場失靈主要體現(xiàn)為：逆向選擇、道德風(fēng)險、內(nèi)幕交易、信息不對稱、信托責(zé)任、利益沖突、監(jiān)管套利、系統(tǒng)性風(fēng)險及羊群效應(yīng)等等。

對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，要分析其具體業(yè)務(wù)在經(jīng)濟(jì)中的功能及潛在風(fēng)險，并對可能造成的市場失靈進(jìn)行監(jiān)管。銀行一向被認(rèn)為是特殊的，監(jiān)管也尤其嚴(yán)格。這是因為銀行進(jìn)行的期限、信用及流動性轉(zhuǎn)換造成了其天然的脆弱性。銀行在經(jīng)濟(jì)中又至關(guān)重要。對銀行的監(jiān)管主要集中于對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范。任何互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，一旦涉及銀行業(yè)務(wù)，就要考慮其可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險，對之進(jìn)行特別監(jiān)管。這不僅涉及P2P平臺，而且涉及余額寶等類銀行機(jī)構(gòu)。

對證券和期貨市場的監(jiān)管，主要以維持市場有效運(yùn)行為主，重點表現(xiàn)為加強(qiáng)信息披露，保護(hù)投資者。對保險業(yè)的監(jiān)管同樣集中于消費(fèi)者保護(hù)以及微觀審慎監(jiān)管。具體到互聯(lián)網(wǎng)金融，就需要對市場的有序競爭（如“零傭金”等）進(jìn)行認(rèn)定，以保證市場有效運(yùn)行，還要對網(wǎng)上基金銷售平臺進(jìn)行信息披露等監(jiān)管，以保護(hù)投資者利益。

除此之外，金融監(jiān)管還有促進(jìn)金融市場發(fā)展和鼓勵創(chuàng)新的社會目標(biāo)。如果監(jiān)管為市場增加了不必要的成本，或做出市場進(jìn)入的限制，金融市場的發(fā)展就會滯后，金融創(chuàng)新就會不足。對互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行監(jiān)管，就要考慮監(jiān)管的適度。

互聯(lián)網(wǎng)金融會不斷沖擊金融業(yè)，使金融市場日益復(fù)雜，現(xiàn)有監(jiān)管構(gòu)架會越來越力不從心。

如何監(jiān)管復(fù)雜金融市場

面對金融市場不斷創(chuàng)新而帶來的復(fù)雜性，如何監(jiān)管，西方已經(jīng)進(jìn)行了探索。

2008年金融危機(jī)后，包括美國和英國在內(nèi)的主要發(fā)達(dá)國家都進(jìn)行了監(jiān)管方面的反思，并積極推動金融監(jiān)管改革。全球主流監(jiān)管思路已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向基于目標(biāo)的監(jiān)管（Objectives-based Regulation）構(gòu)架，包括宏觀審慎（Macro-prudential）、微觀審慎（Micro-prudential）和商業(yè)行為（Business Conduct）監(jiān)管。

宏觀審慎監(jiān)管往往由中央銀行負(fù)責(zé)，關(guān)注宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險，目的是保護(hù)金融的基礎(chǔ)設(shè)施，確保金融市場平穩(wěn)運(yùn)行。這包括對支付系統(tǒng)、短期和隔夜信貸以及貨幣供給的管理。為實現(xiàn)市場穩(wěn)定的監(jiān)管目標(biāo)，往往需要央行對市場進(jìn)行干預(yù)，并成為交易的對手方。在2008年的金融危機(jī)中，央行以最后貸款人和流動性提供者的身份，對銀行等金融機(jī)構(gòu)實施了救助。盡管側(cè)重宏觀集成數(shù)據(jù)，對系統(tǒng)性重要的金融機(jī)構(gòu)，宏觀審慎監(jiān)管仍需做直接監(jiān)督，包括實地拜訪。

微觀審慎監(jiān)管，是對微觀個體進(jìn)行監(jiān)管，目的是防止金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債的情況。微觀審慎監(jiān)管往往基于法規(guī)和會計標(biāo)準(zhǔn)，具體監(jiān)管手段包括對資本充足率、內(nèi)部控制、記錄保留、風(fēng)險評估和關(guān)鍵在職人員的資格等做出要求。

商業(yè)行為監(jiān)管的重點是保護(hù)消費(fèi)者。這主要源于消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱以及地位的不平等。消費(fèi)者處于弱勢，因此要受到保護(hù)。這方面的監(jiān)管要求金融機(jī)構(gòu)對利益沖突和風(fēng)險等都進(jìn)行披露，對員工進(jìn)行培訓(xùn)以確保產(chǎn)品和服務(wù)適合客戶需求，并要承擔(dān)信托責(zé)任。商業(yè)行為監(jiān)管涉及對法律法規(guī)條款的解讀。

基于目標(biāo)的監(jiān)管構(gòu)架，不會被行業(yè)或機(jī)構(gòu)隔絕，相較于功能監(jiān)管或行業(yè)監(jiān)管，更加適應(yīng)復(fù)雜的金融市場。

監(jiān)管方面的一個反面例子是美國。美國的金融監(jiān)管，被歸于功能監(jiān)管（Functional Regulation），但實際上是更具分割性的基于機(jī)構(gòu)之上的功能監(jiān)管（Institutionally Based Functional Regulation）。它針對不同金融功能（如銀行、保險、證券和期貨）分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)該金融功能領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)的所有方面的監(jiān)管。僅銀行業(yè)監(jiān)管就被分割成幾個機(jī)構(gòu)：貨幣監(jiān)理署、全國信用合作社協(xié)會（National Credit Union Association）和美聯(lián)儲。

這種監(jiān)管下，監(jiān)管被按機(jī)構(gòu)、行業(yè)或功能割裂，單個監(jiān)管者沒有動力對一個金融集團(tuán)的整體健康進(jìn)行監(jiān)管，無法獲取必要信息也無權(quán)對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控。這種監(jiān)管模式與當(dāng)今全球混業(yè)經(jīng)營的背景日益相悖。

應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)宏觀審慎、微觀審慎和商業(yè)行為三大監(jiān)管目標(biāo)。這樣，每個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以跨行業(yè)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，涵蓋全部金融活動及功能。這種監(jiān)管模式適用當(dāng)今金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的主流模式。

基于目標(biāo)的金融監(jiān)管構(gòu)架，有單一監(jiān)管者（Single Regulator,如日本、新加坡以及金融監(jiān)管改革之前的英國）和雙峰監(jiān)管（Twin Peaks,如澳大利亞、荷蘭及監(jiān)管改革后的英國）兩種模式。單一監(jiān)管者的構(gòu)架簡單，由一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有金融監(jiān)管。這曾經(jīng)被認(rèn)為是最優(yōu)的監(jiān)管構(gòu)架，一度成為各國金融監(jiān)管發(fā)展的主要趨勢。但2008年的金融危機(jī)，使雙峰監(jiān)管成為各國首選。英國在金融危機(jī)后將金融服務(wù)局（FSA）拆分，分成審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管兩個部分，并將審慎監(jiān)管并入英格蘭銀行，與市場穩(wěn)定監(jiān)管一起成為宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管主體。美國財政部在關(guān)于金融監(jiān)管改革的白皮書中，也將基于目標(biāo)的監(jiān)管作為推薦的監(jiān)管體系。

目標(biāo)監(jiān)管適合于復(fù)雜的金融市場，有助于明確監(jiān)管責(zé)任，充分共享信息以及對監(jiān)管行動相互協(xié)調(diào)。單一監(jiān)管者或雙峰監(jiān)管者的具體模式并不重要。

倒逼金融監(jiān)管創(chuàng)新

西方由于監(jiān)管不力，而陷入金融危機(jī)。中國在危機(jī)中獨善其身，原因并不是監(jiān)管制度的優(yōu)越，而是中國金融市場比較簡單，基本沒有任何衍生品工具。

但是，互聯(lián)網(wǎng)金融在各金融領(lǐng)域做出的大膽嘗試，以及混業(yè)經(jīng)營的快速發(fā)展，已經(jīng)使中國的金融市場變得復(fù)雜，對中國現(xiàn)有機(jī)構(gòu)性監(jiān)管的構(gòu)架構(gòu)成挑戰(zhàn)，在事實上倒逼著中國進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新。中國可考慮目標(biāo)監(jiān)管。

中國目前“一行三會”的監(jiān)管構(gòu)架，屬于上世紀(jì)90年代之前流行的監(jiān)管體系。這種對銀行、保險和證券市場（包括期貨市場）各機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行的監(jiān)管，會造成監(jiān)管在行業(yè)或機(jī)構(gòu)間的隔離，只適用于簡單的金融市場。

反觀西方各國在過去數(shù)年進(jìn)行的金融監(jiān)管改革，都遵循了一個核心準(zhǔn)則，就是加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的合作與信息共享，建立起宏觀審慎、微觀審慎和商業(yè)行為（加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)）監(jiān)管。這是對復(fù)雜金融市場做出的監(jiān)管反應(yīng)，值得中國借鑒。

中國以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融市場發(fā)展，已經(jīng)超前于監(jiān)管。當(dāng)前監(jiān)管構(gòu)架下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息收集、信息處理以及對系統(tǒng)性風(fēng)險的認(rèn)定上缺乏協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了諸多監(jiān)管漏洞。隨著中國金融業(yè)改革的持續(xù)推進(jìn)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更廣泛地運(yùn)用，金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展會更迅速，金融市場會更復(fù)雜，對監(jiān)管的挑戰(zhàn)也就更急迫。以阿里巴巴[微博]為例，在以支付寶為核心的各種業(yè)務(wù)相互打通后，已很難對之界定一個統(tǒng)一的監(jiān)管。在現(xiàn)有監(jiān)管構(gòu)架下，阿里巴巴的支付業(yè)務(wù)歸央行監(jiān)管，余額寶的貨幣基金歸證監(jiān)會[微博]監(jiān)管，其銀行功能則歸銀監(jiān)會。這種割離的監(jiān)管及信息收集，不利于對一個機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險進(jìn)行把握，也不利于進(jìn)行系統(tǒng)性風(fēng)險的判定。而一旦阿里在未來發(fā)展出更多新的金融業(yè)態(tài)，監(jiān)管可能會更加被動。

互聯(lián)網(wǎng)金融正在倒逼監(jiān)管創(chuàng)新。中國不妨以此為契機(jī)，借鑒發(fā)達(dá)國家基于目標(biāo)的監(jiān)管框架，以央行為核心，聯(lián)合各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嘗試進(jìn)行以宏觀審慎、微觀審慎及商業(yè)行為監(jiān)管為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管創(chuàng)新。這可為更長遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革打下基礎(chǔ)。

作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授

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