全球范圍內(nèi),金融科技的監(jiān)管正呈現(xiàn)出兩個趨勢:一是加強監(jiān)測管控以防范風(fēng)險,二是推行沙箱監(jiān)管機制以鼓勵創(chuàng)新。
過去幾年,金融科技廣泛應(yīng)用于支付、跨境匯款、網(wǎng)絡(luò)借貸、銀行保險、證券資管等領(lǐng)域,在全球范圍內(nèi)改變著金融行業(yè)的樣貌。在促進金融業(yè)發(fā)展、加強金融普惠性、提高金融效率的同時,金融科技也給各國的金融體系的穩(wěn)定健全帶來一定挑戰(zhàn)。同時金融科技正在模糊國際資金的流動邊界,多種新數(shù)字資產(chǎn)的出現(xiàn)可能會加快全球經(jīng)濟的多極化,跨境問題的處理也會越來越重要。
2018年10月,國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)布《巴厘金融科技議程》(下稱《議程》),指出金融科技可能帶來法律監(jiān)管、貨幣金融體系及國際監(jiān)管合作等方面的挑戰(zhàn)。
如何既推動其發(fā)揮益處,又妥善應(yīng)對可能的問題?如何既能控制風(fēng)險,又能鼓勵創(chuàng)新?各國政府都在進行相應(yīng)的探索。
2018年3月,英國財政部發(fā)布《金融科技發(fā)展戰(zhàn)略》,宣布了一系列全面舉措,旨在解決金融科技領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)。墨西哥通過了《金融科技法》,該法以金融穩(wěn)定為首要目標,厘定了金融科技機構(gòu)的服務(wù)屬性、業(yè)務(wù)邊界等。美國財政部則在2018年7月發(fā)布《創(chuàng)造經(jīng)濟機會的金融體系:非銀金融、金融科技和創(chuàng)新》報告,提出了80余條建議,內(nèi)容涉及金融監(jiān)管體系改革、金融科技業(yè)態(tài)監(jiān)管、監(jiān)管沙箱和監(jiān)管科技等等。
一致性監(jiān)管
新的金融產(chǎn)品和活動不斷涌現(xiàn),調(diào)整監(jiān)管方法的問題擺在了監(jiān)管部門的面前。
經(jīng)過一段時期的跟蹤觀察與分析總結(jié),國際上對金融科技的潛在風(fēng)險逐漸達成共識。金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board)認為,金融科技的風(fēng)險主要包括宏觀和微觀兩個層面,微觀方面包括金融機構(gòu)的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、杠桿風(fēng)險、期限錯配風(fēng)險和操作風(fēng)險等,宏觀方面包括傳染性、過度波動等。
可以預(yù)見,隨著驅(qū)動技術(shù)在金融領(lǐng)域應(yīng)用的不斷深入,風(fēng)險防控作為金融科技行業(yè)生命線的地位將更加突出。
注重風(fēng)險防控、保障金融健康是各國發(fā)展金融科技的共性做法?!蹲h程》指出,需要補充現(xiàn)有監(jiān)管方法,找出可能威脅金融穩(wěn)定或造成過度監(jiān)管套利的市場失靈及外部性問題;對新型業(yè)務(wù)和創(chuàng)新商業(yè)模式的監(jiān)管應(yīng)與其風(fēng)險相稱,在緩解風(fēng)險的同時支持創(chuàng)新;確保員工具備必要的知識、技能和工具,從而跟上市場的發(fā)展等。
大多數(shù)國家和地區(qū)的金融監(jiān)管部門趨向于對金融科技和傳統(tǒng)金融進行一致性監(jiān)管。比如,2018年7月,美國貨幣監(jiān)理署(OCC)宣布接受從事銀行業(yè)務(wù)的非存款金融科技公司的銀行牌照申請,獲得牌照的金融科技公司需要滿足與同類銀行一致的標準。歐盟委員會明確提出建立清晰一致的牌照監(jiān)管制度,指出未來將要做的工作包括:澄清各項服務(wù)適用的歐盟立法框架,為各國監(jiān)管部門提供指引以確保制度更加一致。
科技用于監(jiān)管
各國金融監(jiān)管部門都在規(guī)范新興技術(shù)的合理應(yīng)用,對技術(shù)應(yīng)用可能產(chǎn)生的風(fēng)險探測進行及時監(jiān)測與預(yù)警,以便早發(fā)現(xiàn)、早化解、早處置。做好新興技術(shù)的前瞻研究,加快發(fā)展和有效運用監(jiān)管科技已是監(jiān)管部門的題中之義。
隨著金融與科技的深度融合,金融產(chǎn)品創(chuàng)新的周期越來越短,覆蓋大范圍人群的能力越來越強,相應(yīng)風(fēng)險的積累程度和傳播速度也被放大,對監(jiān)管的及時性、有效性提出了更高的要求。
英國起步較早。自2016年起,英格蘭銀行便與各類金融科技公司合作,進行了機器學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)分析、區(qū)塊鏈和網(wǎng)絡(luò)安全等技術(shù)在金融領(lǐng)域應(yīng)用的概念驗證,探索多項技術(shù)在金融監(jiān)管中的應(yīng)用。英國政府與行業(yè)合作,探索金融科技的應(yīng)用場景,評估金融科技的收益與風(fēng)險。2018年2月,英國金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority,下稱“FCA”)發(fā)布《關(guān)于利用技術(shù)實現(xiàn)更加智能的監(jiān)管報送的意見征詢報告》,計劃探索將監(jiān)管規(guī)則翻譯成機器語言命令,對于機構(gòu)數(shù)據(jù)庫進行自動訪問,實現(xiàn)實時監(jiān)測。
金融科技的發(fā)展也帶來金融監(jiān)管數(shù)字化、自動化和實時化升級,監(jiān)管部門可利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立數(shù)字化監(jiān)管體系,探索監(jiān)管政策和合規(guī)要求的代碼化,進一步提升監(jiān)管效能。同時行業(yè)自律組織技術(shù)可幫助完善監(jiān)督管理機制。
加強行業(yè)自律組織的作用、建設(shè)常態(tài)化金融科技風(fēng)險監(jiān)測機制,也已成為各國在平衡創(chuàng)新與風(fēng)險方面較為普遍的做法。英國在確定由FCA負責(zé)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌監(jiān)管之前,從業(yè)機構(gòu)就分別成立了對應(yīng)的自律組織。新加坡、日本、俄羅斯、盧森堡等也都相繼成立了金融科技協(xié)會。
“沙箱”推動創(chuàng)新
各國普遍致力于建立兼具適應(yīng)性、有效性和創(chuàng)新性的金融科技創(chuàng)新管理機制,沙箱監(jiān)管因此成為熱詞。
2016年5月,F(xiàn)CA推出沙箱監(jiān)管計劃,在有限的客戶數(shù)量、時間等范圍內(nèi),允許參與的金融科技企業(yè)對新產(chǎn)品或新服務(wù)進行測試。使企業(yè)有機會了解消費者對不同定價策略、傳播渠道、商業(yè)模式和新技術(shù)的接受程度,企業(yè)可以基于收到的反饋信息對其商業(yè)模式進行持續(xù)評估和改進。同時,F(xiàn)CA采取適當控制措施,以盡量避免傷害消費者權(quán)益。
2017年10月,F(xiàn)CA對監(jiān)管沙箱計劃啟動實施以來的進展進行了階段性總結(jié)。第一批參與企業(yè)中,75%已經(jīng)成功完成測試;參與并完成測試的企業(yè)中,約有90%會繼續(xù)向更大的市場推廣。監(jiān)管沙箱在幫助企業(yè)更好地理解監(jiān)管框架、加速產(chǎn)品進入市場和減少外部合規(guī)咨詢費用等方面發(fā)揮了作用。
2018年3月,歐盟13個成員國建立“金融科技促進者”的監(jiān)管沙箱,使初創(chuàng)公司能夠更快地進入市場,更好地了解規(guī)則和監(jiān)管期望。
監(jiān)管沙箱推出不久,便受到國際上的廣泛關(guān)注。繼英國之后,新加坡、澳大利亞、中國香港等國家和地區(qū)也陸續(xù)探索建立監(jiān)管沙箱,引導(dǎo)金融科技規(guī)范有序發(fā)展。美國財政部也建議設(shè)立監(jiān)管沙箱。
監(jiān)管沙箱為金融科技創(chuàng)新提供“縮小版”的真實市場和“寬松版”的監(jiān)管環(huán)境,為金融科技創(chuàng)新留出容錯、試錯的空間,將有利于降低運營和合規(guī)成本、提高市場競爭性,促進創(chuàng)新,最終提升金融科技服務(wù)實體經(jīng)濟效率和普惠水平。
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