——以PPP導(dǎo)致的隱性債務(wù)監(jiān)管為例

王君凱 劉晨曦

(國家行政學(xué)院 公共管理教研部，北京 1000899)

〔摘要〕我國政府近年來推出PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)三種社會投融資機(jī)制，意圖減輕地方政府財(cái)政支出壓力和舉債壓力，但由于地方政府投資需求迫切，違背其三者設(shè)立原意，都不同程度地淪為地方政府舉債工具，形成了大量的隱性地方政府債務(wù)。本文以PPP為例構(gòu)建了分析隱性地方債務(wù)監(jiān)管的“善管”框架，在事前、事中、事后三個階段，分別運(yùn)用行政機(jī)制、市場機(jī)制、社群機(jī)制對不規(guī)范操作PPP所導(dǎo)致的隱性地方政府債務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行了對策研究，認(rèn)為事前、事中、事后的監(jiān)管都應(yīng)以行政機(jī)制為主，輔之以市場機(jī)制和社群機(jī)制，實(shí)現(xiàn)隱性地方政府債務(wù)的“善管”。

〔關(guān)鍵詞〕隱性債務(wù)，監(jiān)管，PPP，善管

〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府部門職能機(jī)制整合與積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制研究”(14AZZ009)階段性成果。

〔作者簡介〕王君凱(1980-)，男，山東萊蕪人，從事公共管理、協(xié)同治理、地方債監(jiān)管研究;劉晨曦(1988-)，女，河北陽原人，從事中國公共行政研究。

〔中圖分類號〕

〔收稿日期〕2018-04

一、引言

為了抵消2008年國際金融危機(jī)的導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑影響，在擴(kuò)大政府公共投資和寬松貨幣信貸等政策引導(dǎo)下，我國推行了四萬億投資的積極財(cái)政舉措，用于投資鐵路、公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，維持經(jīng)濟(jì)較快增長。與此同時，我國地方政府債務(wù)迎來大規(guī)模擴(kuò)張，2009年地方政府性債務(wù)余額增長率達(dá)到了61.92%，截至2010年底，全國政府性債務(wù)余額達(dá)到了10.71萬億元，2014年達(dá)到了24萬億元，2010年至2014年的四年間，全國地方性債務(wù)余額翻了一倍還多，債務(wù)風(fēng)險快速累積，地方政府債務(wù)監(jiān)管問題凸顯(見表1)。

2015年后，由于各種因素的疊加，PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)變異為地方政府融資渠道，導(dǎo)致了大量隱性地方債務(wù)。2017年下半年召開的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、全國財(cái)政工作會議都把防范化解重大風(fēng)險、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線作為2018年乃至未來幾年中黨中央和國務(wù)院工作的首要任務(wù)，而防風(fēng)險重點(diǎn)是有效防控地方債務(wù)風(fēng)險。有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險不能僅僅加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管，還要切實(shí)強(qiáng)化PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)的監(jiān)管。下文以PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管進(jìn)行分析研究。

資料來源：國家審計(jì)署、財(cái)政部、全國人大常委會預(yù)算工作委員會調(diào)研組

二、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP機(jī)制，本意是通過協(xié)作協(xié)同，與社會、市場一起建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的社會投融資機(jī)制，減輕地方政府財(cái)政支出壓力和舉債壓力，優(yōu)化社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，為社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間。PPP項(xiàng)目主要分為三類，分別為使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合、政府付費(fèi)的混合方式。實(shí)踐中，在我國真正具備前兩種付費(fèi)條件的，主要集中在水電煤、公共交通等公共事務(wù)領(lǐng)域，早在20世紀(jì)90年代和本世紀(jì)的前10年中已經(jīng)基本完成民營化改制。剩下的項(xiàng)目，基本就是只能符合政府付費(fèi)和少量使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的情況，大多數(shù)是完全政府付費(fèi)的基建類純公益性項(xiàng)目。在推出PPP伊始，就存在天然的治理困境：在完全政府付費(fèi)的模式下，項(xiàng)目支出完全由政府負(fù)擔(dān)，贏得社會資本青睞，但與舉債自建相比，財(cái)政總支出壓力反而會增大，社會總福利不一定會增加，政府失靈;政府補(bǔ)貼不足的模式下，社會資本不會參與，市場會失靈。

在多方面因素的綜合作用下，地方政府從一開始推出PPP，實(shí)際采用的就是完全政府付費(fèi)模式，社會資本不實(shí)際參與公益性項(xiàng)目的論證、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，僅僅向地方政府提供資金，地方政府承諾通過回購股份、支付固定收益等方式承擔(dān)還本付息責(zé)任，從而形成了隱性地方政府債務(wù)。依據(jù)世界銀行專家漢娜提出的用于地方政府債務(wù)分析的財(cái)政風(fēng)險矩陣對PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)分類情況見表2。

政府和社會資本合作(PPP)是2014年后才開始普遍得到應(yīng)用，應(yīng)用初期處于摸索階段，監(jiān)管層在這一階段主要通過政策交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、創(chuàng)新引導(dǎo)等多種方式，釋放活力，促進(jìn)各地創(chuàng)新應(yīng)用，發(fā)揮其正面作用，較少采取限制性措施監(jiān)管。推出后不久，一方面地方政府因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要保持了旺盛的資金需求，一方面對融資平臺債務(wù)監(jiān)管處于相對放松狀態(tài)，導(dǎo)致融資平臺公司配合將PPP異化為融資工具。具體來說，除社會付費(fèi)的PPP項(xiàng)目外，在與社會資本方簽訂的協(xié)議中，承諾相關(guān)補(bǔ)貼和政府付費(fèi)等事項(xiàng)，規(guī)避了項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)約束，將一些明顯不適宜采用PPP模式建設(shè)和運(yùn)營的項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫，突破了財(cái)政預(yù)算硬約束，違法違規(guī)增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了隱性政府債務(wù)。

2017年4月國家發(fā)展改革委等6部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號)，建議規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)，嚴(yán)禁采取承諾最低收益、保障社會資本方資本金等方式利用PPP、政府投資基金違法違規(guī)變相舉債，大力推進(jìn)PPP信息披露和公開，加強(qiáng)對參與主體的事后責(zé)任追究;7月28日國務(wù)院常務(wù)會議要求防范通過政府和社會資本合作變相違法違規(guī)增加隱性地方債務(wù)的行為;12月23日財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中，明確了PPP等方式導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)的監(jiān)管思路即有效遏制隱性債務(wù)增量、積極穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，強(qiáng)化問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制，覆蓋事前、事中、事后監(jiān)管。

三、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管“善管”框架

“善管”是科學(xué)行政、依法行政、效能行政“三位一體”的監(jiān)管，是協(xié)同治理理論在我國解決公共事務(wù)問題的一個具體應(yīng)用，宋世明教授提出了“善管”基本框架。美國學(xué)者薩繆·鮑爾斯認(rèn)為物品或服務(wù)的提供，其治理機(jī)制共有三種，即社群機(jī)制、行政機(jī)制和市場機(jī)制。借鑒“善管”框架及治理機(jī)制的分類，考慮到PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)成因及特點(diǎn)，本文建立了PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管框架，如表3。

該框架有兩個維度，一個是時間維度，分為事前、事中、事后三個階段，PPP合作協(xié)議簽署階段屬于事前，協(xié)議的執(zhí)行、整改、規(guī)范、完成屬于事中，違法違規(guī)懲戒屬于事后;另一個是機(jī)制維度，分為行政機(jī)制、市場機(jī)制、社群機(jī)制，三種機(jī)制在事前、事中、事后的配合使用，各自發(fā)揮優(yōu)勢和特長，并彌補(bǔ)其它機(jī)制缺陷，起到較好的監(jiān)管效果。

在事前階段，地方政府、社會資本方、自律組織圍繞建立規(guī)范的合作機(jī)制、遏制新增政府債務(wù)的目標(biāo)，通過行政許可、標(biāo)準(zhǔn)管理、合規(guī)監(jiān)管、財(cái)政預(yù)算硬約束等方式，明確PPP合法主體、預(yù)算約束、分類監(jiān)管、流程控制等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的事前“善管”，有效遏制新增隱性債務(wù);在事中階段，三方圍繞規(guī)范執(zhí)行和運(yùn)作PPP項(xiàng)目、分類化解存量隱性地方政府債務(wù)的目標(biāo)，通過行政禁止、標(biāo)準(zhǔn)管理、合規(guī)監(jiān)管等方式，明確廢除承諾函、信息披露、分類規(guī)范清理存量隱性債務(wù)、危機(jī)處置等事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場機(jī)制和社群機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的事中“善管”，有效化解存量隱性債務(wù);事后三方圍繞建立有威懾力的聯(lián)合懲戒機(jī)制的目標(biāo)，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務(wù)限制等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)事后“善管”。

四、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管對策

(一)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事前監(jiān)管對策

1.事前行政監(jiān)管

一是政府方參與主體資格限定。在政府和社會資本合作(PPP)運(yùn)作中，無論對應(yīng)財(cái)政部還是發(fā)改委管理的類型，必須堅(jiān)持各級地方政府作為唯一的PPP合法參與主體，各級地方政府唯一可以授權(quán)的代表部門是對應(yīng)的財(cái)政局，在新增PPP項(xiàng)目中全面禁止政府其他所屬部門或地方融資平臺公司代表政府參與PPP項(xiàng)目，規(guī)避由參與主體的混雜導(dǎo)致的各種不規(guī)范操作，對應(yīng)本級人大及上級政府和財(cái)政要加強(qiáng)對參與主體合法性的監(jiān)管。社會資本方只能與政府或其財(cái)政部門簽署PPP合作協(xié)議，與其他主體簽訂的合作協(xié)議無效。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政府方參與主體資格是否合規(guī)的確認(rèn)和披露。

二是PPP項(xiàng)目分類管理。對于純政府付費(fèi)的純公益性項(xiàng)目，如公立學(xué)校、環(huán)境治理等不應(yīng)再納入PPP范圍，地方政府應(yīng)該主要通過一般預(yù)算收入、專項(xiàng)資金或通過發(fā)行地方政府一般債券解決建設(shè)資金問題。對于使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，通過市場化方式再細(xì)分兩類，一類是必須通過政府補(bǔ)貼才能吸引社會資本方參與的項(xiàng)目，一類是通過社會資本方股權(quán)參與實(shí)現(xiàn)的收益增量能覆蓋項(xiàng)目成本的項(xiàng)目，對于第一類項(xiàng)目不再納入PPP范圍，地方政府應(yīng)該主要通過財(cái)政預(yù)算收入、專項(xiàng)收入或通過發(fā)行地方政府債券解決建設(shè)資金問題;對于第二類，連同純使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，如高速公路、電廠等項(xiàng)目可以納入PPP項(xiàng)目范圍管理，項(xiàng)目公司債務(wù)是企業(yè)債務(wù)，不納入政府債務(wù)和預(yù)算管理，政府承擔(dān)項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任。通過分類管理，符合PPP條件的項(xiàng)目不存在政府補(bǔ)貼和純政府付費(fèi)的情況。

三是財(cái)政預(yù)算硬約束。政府要堅(jiān)持先預(yù)算后安PPP項(xiàng)目，沒有預(yù)算安排的，嚴(yán)禁安排PPP相關(guān)支出。根據(jù)PPP項(xiàng)目分類管理的思路，政府預(yù)算支出只包含在PPP項(xiàng)目中政府與社會資本方合作成立項(xiàng)目公司的股權(quán)投資支出，禁止任何其它政府補(bǔ)貼、資金利息、股權(quán)回購等支出。政府股權(quán)投資支出具有一次性的特點(diǎn)，應(yīng)該有明確的時間計(jì)劃，應(yīng)該在當(dāng)年財(cái)政預(yù)算中安排;同時，根據(jù)中長期P PPP PP項(xiàng)目安排，要加強(qiáng)與政府預(yù)算進(jìn)程的融合，安排未來年度財(cái)政預(yù)算資金。

四是設(shè)立專門業(yè)務(wù)部門。在政府辦公室和財(cái)政局內(nèi)設(shè)立專門的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理PPP業(yè)務(wù)，不得虛構(gòu)PPP項(xiàng)目變相舉借債務(wù)。因較強(qiáng)的專業(yè)性，PPP運(yùn)作需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員開展業(yè)務(wù)才能揚(yáng)長避短，發(fā)揮投融資長處，避免增加政府隱性債務(wù)。加強(qiáng)對專業(yè)部門的監(jiān)管，既要加強(qiáng)預(yù)算部門對接、協(xié)調(diào)財(cái)政與發(fā)改系統(tǒng)，又要嚴(yán)格把握業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程，國外PPP做的較好的國家，都有專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員打理相應(yīng)業(yè)務(wù)，當(dāng)前實(shí)施PPP項(xiàng)目最成功的英國于2011年就在其財(cái)政部下設(shè)置了基礎(chǔ)設(shè)施局;加拿大設(shè)有PPP項(xiàng)目委員會以及PPP項(xiàng)目辦公室;菲律賓設(shè)有BOT 中心，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目。

五是嚴(yán)控業(yè)務(wù)流程。首先，業(yè)務(wù)管理部門嚴(yán)格按照PPP分類管理要求，通過中介機(jī)構(gòu)做好項(xiàng)目前期的可行性研究，遴選符合條件項(xiàng)目，建立PPP項(xiàng)目庫;其次，引入信用評級等中介服務(wù)機(jī)制，向社會披露備選項(xiàng)目的技術(shù)信息、投資回報預(yù)期及政府要求，邀請潛在社會資本方自愿參與合作;再次，通過公開進(jìn)行談判、競爭報價等方式建立社會資本方評選機(jī)制;復(fù)次，建立PPP執(zhí)行的管理機(jī)制，包括確定透明的會計(jì)、報告和審計(jì)程序;又次，根據(jù)項(xiàng)目細(xì)節(jié)規(guī)范合同條款，約束合同雙方行為，完成合同簽訂;遵循國際標(biāo)準(zhǔn)，建立PPP合同調(diào)整、終止以及爭議解決機(jī)制;最后，將新增PPP項(xiàng)目財(cái)政支出計(jì)劃納入正常的預(yù)算進(jìn)程，接受相應(yīng)層級人大監(jiān)督，不得違法違規(guī)通過人大決議、政府及財(cái)政承諾等形式對社會資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。社會資本方不得以任何形式要求政府方回購其項(xiàng)目投入本金和承諾最低資本收益;中介機(jī)構(gòu)也須加強(qiáng)此類條款的關(guān)注。

2.事前市場約束

一是PPP項(xiàng)目的市場化分類管理。對于有一定收益但無法完全覆蓋成本的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如污水處理等，本應(yīng)屬于成本使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目類型，政府應(yīng)先將其歸為純使用者付費(fèi)項(xiàng)目推向市場，接受市場的選擇;社會資本方借助于中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力對項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)分析和項(xiàng)目成本收益分析，并結(jié)合自身實(shí)力和行業(yè)運(yùn)營能力，做出參與決策。將無社會資本方問津的項(xiàng)目自動淘汰出PPP項(xiàng)目范圍，有社會資本方參與的項(xiàng)目保留在PPP項(xiàng)目庫，并嚴(yán)格按照PPP業(yè)務(wù)流程推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程。

二是PPP項(xiàng)目方案的競爭談判。政府方給符合標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目選擇合作的社會資本方時要全面引入競爭機(jī)制，制定切實(shí)可行的評判標(biāo)準(zhǔn)，以增進(jìn)社會總福利為原則，選擇最優(yōu)方案并確定合作伙伴。某些項(xiàng)目因?yàn)閷ι鐣Y本方的運(yùn)營能力要求較高，可能只有一家潛在的社會合作方，可以免于競爭談判，而把工作重點(diǎn)置于優(yōu)化項(xiàng)目合作方案上，政府方和社會資本方可以一同邀請中介機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性建議。強(qiáng)化央企管控，不得利用優(yōu)勢地位，以市場化的隱性條款在PPP項(xiàng)目中增加地方政府隱性債務(wù)。

三是完善和優(yōu)化中介服務(wù)。對于評級公司、會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)來說PPP是新生業(yè)務(wù)，并不像IPO、發(fā)行債券等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有固定的業(yè)務(wù)流程、報告格式、報告內(nèi)容可循，各中介機(jī)構(gòu)應(yīng)在提取業(yè)務(wù)共性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，充分與政府方和社會資本方溝通，根據(jù)PPP業(yè)務(wù)和具體項(xiàng)目特點(diǎn)，完善和優(yōu)化服務(wù)，如針對PPP項(xiàng)目流程較長、關(guān)鍵點(diǎn)碎的特點(diǎn)，可以將評級報告、審計(jì)報告等化整為零，將大而全的專業(yè)報告分階段、分關(guān)注點(diǎn)的優(yōu)化為“短而精”的專項(xiàng)報告，增強(qiáng)報告的針對性，在每一階段特別關(guān)注涉及財(cái)政支出導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加的情形。政府方和社會資本方也應(yīng)提出建議，但不得干擾中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。

3.事前社群自律監(jiān)管

金融行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會等自律組織要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)涉PPP業(yè)務(wù)融資或金融機(jī)構(gòu)對社會資本方涉PPP項(xiàng)目融資的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和合規(guī)審查，禁止任何可能增加地方政府債務(wù)的條件、條款的設(shè)定，建立對金融機(jī)構(gòu)、社會資本方的PPP業(yè)務(wù)聯(lián)動專項(xiàng)核查和檢查機(jī)制，做到現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、隨機(jī)抽查相結(jié)合。

中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會應(yīng)強(qiáng)化PPP業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，建立PPP項(xiàng)目執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和報告體系，一方面促進(jìn)PPP項(xiàng)目的合規(guī)發(fā)展，另一方面保障和監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中保持獨(dú)立性。

總之，在事前，以行政機(jī)制為主，通過與市場機(jī)制、社群機(jī)制的綜合運(yùn)用，一方面限定政府方參與主體，一方面進(jìn)行PPP項(xiàng)目分類管理，再加上財(cái)政預(yù)算硬約束，能夠全面遏制甚至杜絕PPP新增地方隱性債務(wù)。

(二)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事中監(jiān)管對策

1.事中行政監(jiān)管

一是廢除違法違規(guī)承諾。按照新《預(yù)算法》和政府債務(wù)相關(guān)管理規(guī)定，除省級政府代各級地方政府通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及所屬部門再無其他渠道舉借債務(wù)，也不得以任何方式對外提供任何形式的擔(dān)保。但在PPP項(xiàng)目執(zhí)行的過程中，有些地方政府、財(cái)政部門違法違規(guī)對社會資本方、金融機(jī)構(gòu)出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函，甚至地方人大也出具了相關(guān)批準(zhǔn)決議。國務(wù)院或財(cái)政部應(yīng)及時通過文件明確廢除此類文件，嚴(yán)格禁止新增此類承諾。

二是存量隱性債務(wù)的分類規(guī)范清理。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年10月底，PPP項(xiàng)目已進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6806個，計(jì)劃投資額10.2萬億元，覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)，涉及市政、交通、環(huán)保、教育、文化、養(yǎng)老等19個行業(yè)領(lǐng)域，沒有經(jīng)營收入的市政類項(xiàng)目占絕大多數(shù)，形成了大量地方政府隱性債務(wù)，規(guī)范清理勢在必行。存量債務(wù)的清理應(yīng)堅(jiān)持項(xiàng)目原運(yùn)營主體和模式不變的原則，僅僅在投資資金和債務(wù)層面進(jìn)行規(guī)范，僅調(diào)整債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

對不真實(shí)存在的PPP項(xiàng)目來說，PPP項(xiàng)目只是被政府或融資平臺公司用來實(shí)現(xiàn)變相舉借債務(wù)，社會資本方通常是銀行等金融機(jī)構(gòu)。資金還未投放的，停止資金投放，不再新增地方政府隱性債務(wù)。資金已經(jīng)投放的，將已經(jīng)使用的資金所形成的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未使用的資金清退回金融機(jī)構(gòu)，不構(gòu)成政府債務(wù)。

真實(shí)存在的純政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目是純公益性項(xiàng)目，本身無任何收入，PPP合同無論是由政府及所屬部門簽署還是由融資平臺公司簽署，如果項(xiàng)目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府付費(fèi)總額，對明顯高出利潤的付費(fèi)部分將不予確認(rèn)，將確認(rèn)后的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置;如果項(xiàng)目投資還未全部完成，完成的投資部分進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未完成的部分納入政府一般預(yù)算，通過未來年度發(fā)行地方政府一般債券解決建設(shè)資金。

對真實(shí)存在的使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，PPP合同由政府及所屬部門簽署情形下，如果項(xiàng)目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府補(bǔ)貼總額，對明顯高出正常情形的付費(fèi)部分將不予確認(rèn)，將確認(rèn)后的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，取消政府補(bǔ)貼;如果項(xiàng)目投資還未全部完成，完成的部分進(jìn)行審計(jì)確認(rèn)后納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未完成的部分與政府補(bǔ)貼計(jì)劃經(jīng)重新評估后納入政府一般預(yù)算政府性基金預(yù)算管理，通過未來年度發(fā)行地方政府一般或?qū)ｍ?xiàng)債券解決建設(shè)資金;還有一種是PPP合同由融資平臺公司簽署的情形，此類情況形成的債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，由融資平臺公司承擔(dān)相關(guān)債務(wù)，雙方可按照市場化方式商定提前償還或繼續(xù)履行合同，政府承擔(dān)出資人責(zé)任，支持平臺公司做大做強(qiáng)，保障償債能力，并加強(qiáng)融資平臺公司和項(xiàng)目公司監(jiān)管，因此類項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，必要時可根據(jù)具體情況按政府救濟(jì)債務(wù)規(guī)定承擔(dān)一定的救濟(jì)責(zé)任。

對真實(shí)存在的純使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)杜絕一切政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼，項(xiàng)目徹底與地方債務(wù)隔離。地方政府應(yīng)依法依規(guī)強(qiáng)化對項(xiàng)目及項(xiàng)目公司的監(jiān)管，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，滿足地方居民正常生活需求。

三是信息披露。首先，PPP項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施后要真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、持續(xù)地向社會披露并及時更新政府方支付信息及形成的相關(guān)政府債務(wù)信息，覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期，接受項(xiàng)目直接參與者和社會公眾的監(jiān)督;其次，綜合披露轄區(qū)內(nèi)所有PPP項(xiàng)目的全部政府支付責(zé)任和相關(guān)政府債務(wù)信息，保護(hù)投資者權(quán)益;再次，及時披露PPP項(xiàng)目及形成的債務(wù)規(guī)范清理情況，尤其是債權(quán)債務(wù)關(guān)系變動情況，增強(qiáng)社會資本方信心;最后，應(yīng)在政府財(cái)政預(yù)算文件、財(cái)務(wù)報表、統(tǒng)計(jì)信息中全面透明地記錄和報告PPP項(xiàng)目實(shí)施帶來的政府債務(wù)和赤字，澳大利亞、加拿大、法國等國都詳細(xì)記載并披露了此類事項(xiàng)。

四是危機(jī)處置。在使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目中，對于融資平臺公司與社會資本方簽訂PPP合作協(xié)議的情形，政府不承擔(dān)法定償債責(zé)任，政府僅承擔(dān)出資人責(zé)任，但因此類項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，必要時根據(jù)具體情況政府須要給予一定的救濟(jì)。地方政府救助可以依法依規(guī)直接安排財(cái)政資金墊資償還或通過資產(chǎn)抵扣償還。但地方政府救助中確有困難的，債務(wù)人與債權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法按照市場化原則處理，可以平等協(xié)商通過債務(wù)展期等方式實(shí)施債務(wù)重組，也可以通過企業(yè)破產(chǎn)等方式處置，債務(wù)處置確實(shí)形成的損失，依法協(xié)商實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān);同時，地方政府監(jiān)督債務(wù)人加強(qiáng)盈利能力和優(yōu)化財(cái)務(wù)管理，統(tǒng)籌安排償債資金。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)在危機(jī)處置中的專業(yè)作用，確保依法依規(guī)處置危機(jī)。

2.事中市場約束

一是加強(qiáng)資金管理。PPP項(xiàng)目資金投放前，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照市場化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)控流程進(jìn)行盡職調(diào)查并嚴(yán)格把關(guān)，首先，不得要求政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議，也不能以政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議作為投放依據(jù);其次，穿透看資金投向，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物、收費(fèi)權(quán)增信的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)慎重提供融資，仍然要提供融資的，自行承擔(dān)相應(yīng)損失;再次，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮在信息披露、項(xiàng)目評價、項(xiàng)目監(jiān)督等方面的作用，向政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)提供客觀真實(shí)的決策依據(jù);最后，對資金已經(jīng)投放完畢的項(xiàng)目，要盡快依據(jù)社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)工作報告，核定投資總量，并確認(rèn)政府相關(guān)債務(wù)。

二是配合規(guī)范清理存量隱性債務(wù)。在不真實(shí)存在的PPP項(xiàng)目中，PPP合同由融資平臺公司簽署且資金已經(jīng)完成投放的情形，因此類債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，靠市場機(jī)制解決，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與融資平臺公司談判溝通，將融資主體從項(xiàng)目公司變?yōu)槿谫Y平臺公司，補(bǔ)充正常融資所需抵質(zhì)押物后，繼續(xù)履行合同;不能補(bǔ)充的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。律師等中介機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮在協(xié)商談判中的專業(yè)咨詢作用。

在純政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目中，PPP合同由政府及所屬部門簽署項(xiàng)目的情形，會計(jì)師事務(wù)所要發(fā)揮在審定社會方投資總額中的第三方作用，客觀準(zhǔn)確地出具已完成投資量的審計(jì)報告，為政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)提供確認(rèn)政府債務(wù)的依據(jù);PPP合同由融資平臺公司簽署的情形下形成的債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，靠市場機(jī)制依法解決，社會資本方應(yīng)加強(qiáng)與融資平臺公司談判溝通，選擇繼續(xù)履行合同的，融資平臺公司要多方面拓展資金渠道確保償債能力;選擇不繼續(xù)履行合同的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。政府對融資平臺公司承擔(dān)出資人責(zé)任，支持平臺公司做大做強(qiáng)，保障償債能力。

在純使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠滿足多數(shù)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，項(xiàng)目公司融資屬于自身債務(wù)，與政府債務(wù)無關(guān)，完全按市場化機(jī)制運(yùn)行。

三是成立投融資擔(dān)保公司。廢除政府承諾函后，一些存量PPP項(xiàng)目，尤其是以融資平臺公司為合作方簽署協(xié)議的項(xiàng)目面臨著不符合社會資本方、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，可能會導(dǎo)致債務(wù)違約、債務(wù)被要求提前償還等問題。為有效應(yīng)對，地方政府可依法成立投融資擔(dān)保公司，發(fā)揮市場化增信機(jī)制作用，為原舉債行為提供擔(dān)保，緩解解決存量債務(wù)中的時間困境。

四是市場化危機(jī)處置。由融資平臺公司與社會資本方簽訂使用者付費(fèi)兼有政府補(bǔ)貼的PPP合作協(xié)議的項(xiàng)目中，債務(wù)人(平臺公司)與債權(quán)人(社會資本方)應(yīng)當(dāng)依法按照市場化原則處理政府隱性債務(wù)，不要求提前償還債務(wù)，并盡可能平等協(xié)商，通過債務(wù)展期等方式實(shí)施債務(wù)重組，也可以通過企業(yè)破產(chǎn)等方式處置，債務(wù)處置確實(shí)形成的損失，依法協(xié)商實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)在危機(jī)處置中的責(zé)任，確保公正處置危機(jī)。

3.事中社群自律監(jiān)管

金融行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會等自律組織要督促金融機(jī)構(gòu)主動配合政府廢除已經(jīng)出具的政府承諾函、不得要求地方政府新出具任何形式的承諾函;配合地方政府完成存量隱性債務(wù)的分類規(guī)范清理，最終歸類為政府債務(wù)和融資平臺公司債務(wù)兩類分類處置;安排專項(xiàng)業(yè)務(wù)和問題的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、“雙隨機(jī)、一公開”抽查。中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會應(yīng)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)在PPP各具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)流程，規(guī)避利益沖突，提供個性化和可靠性服務(wù)。

在事中，也應(yīng)以行政機(jī)制為主，通過與市場機(jī)制、社群機(jī)制的綜合運(yùn)用，一方面通過廢除政府承諾函等方式，全面清理規(guī)范PPP存量隱性債務(wù)，另一方面通過政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)的共同努力，能夠應(yīng)對分類處置PPP地方隱性債務(wù)過程中可能的危機(jī)事件。

(三) PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事后監(jiān)管對策

1.事后行政監(jiān)管

事后對政府方的監(jiān)管，首先應(yīng)對PPP項(xiàng)目中違法違規(guī)出具政府承諾函、虛構(gòu)PPP項(xiàng)目變相舉借債務(wù)、把產(chǎn)生政府債務(wù)的PPP項(xiàng)目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務(wù)不得力的政府部門、部門負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人及融資平臺公司、負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員共同問責(zé)，根據(jù)具體情況給予批評、警告、記過、不得提拔等行政處罰;其次，對前述三種情況中造成較為嚴(yán)重后果、惡劣影響的不當(dāng)行為，要嚴(yán)肅問責(zé)、終身問責(zé)，必要時通過不得提拔、行政撤職、辭退等方式處罰;再次，對于危機(jī)處置過程中，通過政府救助、財(cái)政墊付、政府補(bǔ)貼等方式先行墊付的資金，要依法依規(guī)追償;最后，對于利用PPP項(xiàng)目“尋租”收受賄賂、財(cái)務(wù)造假等行為，要依法追究責(zé)任人法律責(zé)任。

事后對社會資本方的監(jiān)管，以堅(jiān)持不增加任何形式的政府債務(wù)為原則，不接受社會資本方提出的任何可能增加政府債務(wù)的PPP方案，同時建立社會資本方黑名單機(jī)制，禁止名單上的主體及負(fù)責(zé)人參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目，對于利用PPP項(xiàng)目賄賂、弄虛作假等違法行為要依法追究機(jī)構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任。事后對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，應(yīng)督促其堅(jiān)持執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有效識別增加任何政府債務(wù)的PPP方案，建立舉債黑名單機(jī)制，禁止名單上的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員參與PPP項(xiàng)目。

2.事后市場約束

事后社會資本方、中介機(jī)構(gòu)對政府方的約束，應(yīng)立足建立PPP項(xiàng)目的“黑名單”機(jī)制，對于經(jīng)論證、分析、評價后明顯不符合PPP標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，尤其是可能增加政府債務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)拒絕政府方不合理要求，公開披露相關(guān)項(xiàng)目信息;同時監(jiān)督舉報為主，對于政府方違法違規(guī)行為、項(xiàng)目信息不實(shí)的，及時在行業(yè)內(nèi)通報。

3.事后社群自律監(jiān)管

事后對地方融資平臺公司參與PPP項(xiàng)目的自律管理，應(yīng)堅(jiān)持公司、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人同時自律處罰的原則，應(yīng)對PPP項(xiàng)目中違法違規(guī)要求政府出具承諾函、虛構(gòu)PPP項(xiàng)目變相舉借債務(wù)、把產(chǎn)生政府債務(wù)的PPP項(xiàng)目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務(wù)不得力的融資平臺公司、負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員共同問責(zé)，根據(jù)具體情況給予批評、警告、譴責(zé)、從業(yè)禁止等自律處罰;其次，對前述四種情況中造成較為嚴(yán)重后果、惡劣影響的不當(dāng)行為，應(yīng)在一段時間內(nèi)暫停其舉借債務(wù);再次，對于利用PPP項(xiàng)目“尋租”收受賄賂、財(cái)務(wù)造假等行為，要依法追究責(zé)任人刑事責(zé)任。對于因違反執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如盡職調(diào)查不充分、報告存在與事實(shí)不一致、虛假報告等情況，導(dǎo)致政府債務(wù)的中介機(jī)構(gòu)行為，對中介機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人共同自律處罰，行業(yè)協(xié)會采取自律懲戒處罰后，及時報告各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他自律組織，限制其開展PPP業(yè)務(wù)。事后社會資本方之間的約束、中介機(jī)構(gòu)之間的約束、社會資本方與中介機(jī)構(gòu)之間的約束，應(yīng)以PPP合規(guī)性、是否增加債務(wù)為立足點(diǎn)，通過同業(yè)舉報、內(nèi)部人舉報機(jī)制，杜絕增加政府債務(wù)的違背標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)業(yè)行為，及時在行業(yè)內(nèi)通報，限制其開展PPP業(yè)務(wù)。

總之，在事后階段，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務(wù)限制等處罰事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)事后“善管”。

五、結(jié)論

經(jīng)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管“善管”框架分析后本文認(rèn)為，在事前、事中、事后通過行政機(jī)制、市場機(jī)制、社群機(jī)制的綜合配置，在隱性債務(wù)的監(jiān)管上實(shí)現(xiàn)了機(jī)制的協(xié)同和監(jiān)管主體行為的協(xié)同，能較好地實(shí)現(xiàn)隱性地方政府債務(wù)的“善管”。事前監(jiān)管階段，三種機(jī)制共同的作用重點(diǎn)是定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)則、定規(guī)矩;事中階段，三種機(jī)制共同的作用重點(diǎn)是通過現(xiàn)場、非現(xiàn)場的檢查核查，確保標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、規(guī)矩的遵守和執(zhí)行;事后階段，三種機(jī)制分別通過行政懲戒、市場懲戒、社群懲戒實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。鑒于隱性債務(wù)的特殊特點(diǎn)，事前、事中、事后的監(jiān)管都是以行政機(jī)制為主，輔之以市場機(jī)制和社群機(jī)制，以協(xié)同共治的精神進(jìn)行監(jiān)管。

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