無人機風口已現(xiàn)，而困擾無人機行業(yè)的首要問題無疑就是政策法規(guī)的不明確。筆者特意為無人機創(chuàng)業(yè)者梳理了無人機相關的政策法規(guī)并加以分析，通過法律視角看問題，你會發(fā)現(xiàn)混沌的法律下，蘊釀著巨大的商業(yè)市場。

無人機為什么辣么火？

事實上，關于無人機的意識近些年一直在被植入普羅大眾的意識之中，影視作品《星際穿越》中，諾蘭就讓男主角去抓了一架飛了10年的超級無人機，還有在《鷹眼》中手持拋飛的小型美洲豹無人偵察機，以及最近在《速度和激情7》中和車神們斗志斗智的令人抓狂的掠食者無人機。這些都出現(xiàn)在影視作品的虛幻中，亦真亦假不好捉摸，而在現(xiàn)實中，無人機快遞無疑吊足了跺手族們的胃口，無人機拍攝也應用在了《爸爸去哪兒2》中。

無人機從應用領域來分，大致可以分為軍用、民用（商用）以及消費級無人機三類。軍用級無人機可以代表一個國家的最高技術水平，是國家軟實力的象征，民用級無人機目前在政府公眾服務中出現(xiàn)較多，真正實現(xiàn)其商業(yè)價值的并不多，至于消費級無人機最大的用處在于消遣娛樂。所以我們所要探討的無人機主要就在民用（商用）級。

民用級無人機難以窮盡的各式應用場景就是互聯(lián)網(wǎng)+航空的最好詮釋，在各細分市場下，無人機的市場潛力非常巨大。

無人機法規(guī)政策大起底

說來慚愧，國內(nèi)對于無人機的法律法規(guī)規(guī)定其實是個"零",目前散落的關于無人機的"法規(guī)"基本上是由"國務院政策意見"、"民航總局規(guī)范性文件"、"國家空管委文件"構成。而國家立法層面關于航空領域基本未涉及無人機問題，筆者對無人機法規(guī)政策進行了一次檢索和梳理，為便于行文方便，該部分法規(guī)置放在文末，且下文中只要和無人機法規(guī)政策相關，均稱為"法規(guī)"（除非特有所指）。從檢索情況來看，雖然很難窮盡，但我們至少可以作如下一些總結。

我們應該明白，和無人機有關的法規(guī)政策，其法規(guī)來源不能僅僅限于"無人機"仨字，相反，它的來源會且應當更廣泛和細化，這需要考慮不同的無人機應用場景，如空域限制，就不能僅限于航空管制法規(guī)，還應當結合軍用或民用機場凈空管理，或特定領域如電力設施維護法規(guī)等；如農(nóng)業(yè)植保領域，有些地方會制定一些地方標準，但有些地區(qū)又是一片空白。

1.無人機相關主管部門的確定

法律反映的是社會管理，我們可以從法規(guī)立法機構或法規(guī)授權管理情況得知相關領域的主管部門。民航總局2009年頒布的《民用無人機空中交通管理辦法》明確了"民用無人機活動及其空中交通管理應當遵守相關法規(guī)和規(guī)定，其中包括《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》及民航局規(guī)章等",說明至少"立法"層面已經(jīng)確認無人機是航空器的一類。因此，無人機在管理上，同樣須接受（1）國務院、中央軍委空中交通管制委員會（即國家空管委，空域管制最高機構）；（2）中國民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。

當然在細分領域，無人機亦受到其他相關主管部門的管理，如在農(nóng)業(yè)植保領域受到農(nóng)業(yè)主管部門的管理，測繪則受到測繪單位的管理，電力巡檢則受到國家電網(wǎng)等有關單位的管理。值得一提的是，中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA）于2004年8月17日成立，是中國民用航空局主管的全國性的行業(yè)協(xié)會，其下設立了無人機專業(yè)委員會，在無人機領域內(nèi)提供咨詢。無人機主管部門的確定，能夠為無人機創(chuàng)業(yè)者日后尋求政策支持時提供有益的方向指引。

2.關于法規(guī)效力等級

我們不難發(fā)現(xiàn)，直接和無人機相關的法規(guī)基本上都是由民航總局制定的，2008年3月，民航總局由國務院直屬機構改制為部委管理的國家局，歸交通運輸部管理，說明民航總局已喪失了制定行政規(guī)章的立法資格，其頒布的文件只能作為規(guī)范性文件，嚴格來說不是法律法規(guī)和行政法規(guī)，不具有普遍約束力。與此同時，政策性文件也大量出現(xiàn)，包括新興產(chǎn)業(yè)支持，低空管理等，但政策性文件只能指明國家政策方向，不能為無人機行業(yè)的發(fā)展提供明確的法律支持。雖然無人機可以作為航空器管理，但是基于無人機適用于不同的領域，其本身規(guī)格標準又不完全一致，原航空器管理法規(guī)很難駕馭無人機的發(fā)展要求。

3.無人機管理的凌亂期

不論是國家大政方針，還是從國家現(xiàn)行規(guī)范性文件以及立法動態(tài)來看，國家并非默認無人機行業(yè)發(fā)展，而是正面鼓勵其發(fā)展。但是在鼓勵的同時，國家立法又是讓人看得不甚明白，比如說無人機是否適用國籍或權利登記、無人機飛行適航管理、飛行員（操縱員）資格審核、低空空域管理，都處于混沌未明的狀態(tài)。但是，古語有云"時勢造英雄",互聯(lián)網(wǎng)思維下的細分市場，提倡的是一種商業(yè)模式，占據(jù)的是風口思維，在市場導向已現(xiàn)的前提下，剩下是就是創(chuàng)業(yè)者們?nèi)绾伍_拓商業(yè)模式，占據(jù)無人機細分市場的最好時機了。因此，對于無人機行業(yè)來說，這是一個最壞的時代，更是一個最好的時代。

無人機創(chuàng)業(yè)者應考慮的幾個法律要點

1.空域限制法律問題

國家領空事關主權問題，因此，國家對于空域管制是非常嚴格的并進行統(tǒng)一管理。根據(jù)《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》規(guī)定，空域通常劃分為機場飛行空域、航路、航線、空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險區(qū)等。國家重要的政治、經(jīng)濟、軍事目標上空，可以劃設空中禁區(qū)；位于航路、航線附近的軍事要地、兵器試驗場上空和航空兵部隊、飛行院校等航空單位的機場飛行空域，可以劃設空中限制區(qū)；射擊場或者發(fā)射場等，根據(jù)其射向、射高、范圍，可以在上空劃設空中危險區(qū)。

同時，軍用或民用機場還存在凈空保護區(qū)域，如《浙江省民用機場管理辦法》就規(guī)定了不得在機場凈空范圍內(nèi)升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球、風箏、孔明燈或者其他升空物體?！锻ㄓ煤娇诊w行任務審批與管理規(guī)定》明確"無人駕駛的航空器，不允許在國家重要目標和國家重大活動場所上空從事通用航空飛行".另外，除了平面空域限制外，在垂直空域內(nèi)，無人機的飛行高度也存在一定限制，重量小于等于7公斤的微型無人機，飛行范圍在目視視距內(nèi)半徑500米、相對高度低于120米范圍內(nèi)，無須證照管理，但應盡可能避免遙控飛機進入過高空域。正在征求意見中的《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》擬規(guī)定，低空空域原則上是指全國范圍內(nèi)真高1000米（含）以下區(qū)域。

在空域限制區(qū)域，任何航空器，包括無人機的起降飛行都會受到嚴格的禁止或限制，若有違反的需要承擔相應的法律責任。2013年年底，北京某航空科技公司3名員工操控無人機"黑飛"航拍測繪，為防止無人機進入北京空中禁區(qū)，空軍部隊動用了武裝飛機擊落無人機，后3名當事人被檢方以"過失以危險方法危害公共安全罪"起訴。2015年年初，無人機企業(yè)大疆生產(chǎn)的一架無人機在未經(jīng)授權的情況下降落在了白宮的草坪上，引起了白宮的恐慌。

越來越多的無人機制造商開始為無人機植入"禁飛區(qū)"概念，即在無人機固件機載計算機GPS模塊出廠設置禁飛區(qū)，無人機飛抵禁飛區(qū)邊緣時會自動停止進入并折返。無人機企業(yè)也可以在無人機操縱端設置禁飛提示，提示無人機操縱者及時作出航線變更。這就要求無人機企業(yè)應根據(jù)無人機產(chǎn)品銷售終端地區(qū)情況，了解禁飛區(qū)區(qū)域并進行相應設置。

當然，基于國家空域可能涉及到軍事機密，企業(yè)不可能取得軍事禁飛區(qū)的數(shù)據(jù)，因此，禁飛區(qū)的設置應當在負面清單之上，再設置一個正面清單，即直接限定無人機的適航空域在水平和垂直領域的活動范圍。同時，國家立法在放開低空空域的前提下，應當進一步明確不同類型的無人機在不同空域的飛行高度限制。

2.無人機適航法律問題

適航管理即無人機飛行資質問題。根據(jù)民用航空法，航空器及其發(fā)動機、螺旋槳和民用航空器上設備，應當向國務院民用航空主管部門申請領取型號合格證書，并取得適航證書，方可飛行。另外，從事通用航空活動的應當具備通用航空經(jīng)營許可證，例如通用航空中的空中拍照（即指在航空器（飛機、直升機、飛艇等）上使用攝影機、攝像機、照相機等，為影視制作、新聞報道、比賽轉播拍攝空中影像資料的飛行活動）。根據(jù)《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，對于超輕型飛行器的，不要求其具有國籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求。但目前的困境在于，無人機行業(yè)其實涉及到經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類情況，到底應當適用何種審批無章可循。關于無人機駕控人員的資質問題目前亦無統(tǒng)一的規(guī)定。

《通用航空飛行管制條例》規(guī)定，從事通用航空飛行活動的單位、個人實施飛行前，應當向當?shù)仫w行管制部門提出飛行計劃申請，按照批準權限，經(jīng)批準后方可實施。飛行計劃申請應當在擬飛行前1天15時前提出；飛行管制部門應當在擬飛行前1天21時前作出批準或者不予批準的決定，并通知申請人。

無人機應當適用通用航空規(guī)則自無異議，但是無人機基于其"無人"的特點，很難完全適應通用航空規(guī)則?！睹裼脽o人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》目前也只是暫行的規(guī)定，其對于無人機的分類，目前主要限定在重量方面，但至少該規(guī)定給無人機運行提供了良好的方向，無人機創(chuàng)業(yè)企業(yè)應當重點予以消化。創(chuàng)業(yè)企業(yè)應當在無人機投入商用之前，向主管部門明確無人機應用場景，并作好咨詢工作，明確合法合規(guī)性。

3.無人機安全責任

無人機的駕駛脫離地面，游翱于天空，其有可能對建筑物、構筑物設施設備以及人的生命財產(chǎn)造成危害。我國《侵權責任法》規(guī)定"民用航空器造成他人損害的，民用航空器的經(jīng)營者應當承擔侵權責任，但能夠證明損害是因受害人故意造成的，不承擔責任",說明若無人機的侵權責任是嚴格責任，即高度危險責任，一旦發(fā)生損害，則應承擔賠償責任，且只有在"受害人故意"的一種情況下才能夠免責，這無疑對無人機的安全適航責任提出了非常高的要求。

2015年3月，某影視制作公司在上海松江新浜鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內(nèi)進行航拍，因信號突受干擾，無人機升空盤旋僅兩圈就失控，撞上附近的1萬伏雙層高壓線，卡在中間無法移動，差點釀成大面積停電事故和電力設施毀損。個人操縱無人機失控墜毀的案例更是數(shù)不枚舉。

這就需要無人機企業(yè)或使用人提高安全意識，提升無人機飛行質量，防止無人機墜毀后發(fā)生燃燒、無人機旋翼傷人等事件。最近國外有人開發(fā)了防碰撞無人機模型，即在無人機實體四周形成球形保護，設置防撞條。另外，我們更要同時應采取技術手段提防無人機被不法分子利用作為暴恐的手段。

4.無人機和隱私權

谷歌街景無數(shù)次游走在觸碰民眾隱私的道德邊緣，其拍攝的臺灣裸女照、倫敦裸童正面照等涉及個人隱私的照片把它推向了輿論的風口浪尖，甚至使谷歌面臨違反法律的風險。2013年國家測繪地理信息局辦公室《關于街景影像地圖采集制作活動有關政策問題的批復》明確"編制形成的實景地圖，應按照規(guī)定送測繪地理信息行政主管部門進行地圖審核，經(jīng)審核批準取得審圖號后方可公開使用".無人機基于其得天獨厚的優(yōu)勢，在信息采集上能力超群，但也會涉及到個人或商業(yè)隱私問題。很多駕控者操縱無人機拍攝照片，有意或無意間會侵犯到他人或其它商事主體的個人隱私或商業(yè)秘密。

因此，無人機企業(yè)在展開攝影服務同時，應當同時作好偵測工作，通過技術或人力進行"馬賽克",對人臉、門牌、車牌等進行糊化處理。

后話：

汽車剛被發(fā)明出來的時候，有法律要求汽車速度不能超過馬車。顯然無人機市場目前也到達了這個尷尬的風口，無人機"黑飛"亂象層出不窮，歸結到最終，依然是法規(guī)的不明朗，行業(yè)沒有法律支撐。無人機行業(yè)急待無人機航空器的分類分級，同時進行低空空域使用改革，這樣才能促進無人機行業(yè)的大發(fā)展。

創(chuàng)業(yè)者在一門心思占據(jù)風口開發(fā)無人機產(chǎn)品，搶占無人機細分領域的同時，應當時刻關注無人機業(yè)內(nèi)立法動態(tài)，并保持和主管部門的有效溝通，并確保防止觸碰法律底線，爭取政策紅利在第一時間的商業(yè)釋放。

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