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    國辦52號文立“新規(guī)”:哪些城市將無緣新建地鐵

    (原標題:國辦52號文立“新規(guī)”:哪些城市將無緣新建地鐵)

    國辦52號文立“新規(guī)”:哪些城市將無緣新建地鐵

    資料圖:成都地鐵7號線金沙博物館站。 中新社記者 劉忠俊 攝

    《中國經(jīng)濟周刊》 記者 謝瑋|北京報道

    (本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2018年第29期)

    7月13日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)(下稱“52號文”),對新形勢下我國城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署。

    與現(xiàn)有標準相比,52號文對申報地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12道“門檻”進行了提高。其中最引人關(guān)注的,要數(shù)地區(qū)生產(chǎn)總值GDP的指標要求從原有的1000億元變成了3000億元,財政收入從100億變成了300億元,增加了兩倍。

    實際上,去年下半年以來,城市軌道交通項目收緊的信號已經(jīng)陸續(xù)釋放。例如,包頭地鐵開工3個月后被國家發(fā)改委叫停,成為第一個被公開叫停的在建項目;呼和浩特地鐵3、4、5號線項目在開工前被自治區(qū)政府叫停;西安地鐵第三期建設(shè)規(guī)劃被國家發(fā)改委暫停。

    按照新的申建標準,還有哪些城市將不再具備建設(shè)地鐵的條件?政策又為何瞄準地鐵?

    地鐵審批“門檻”大大提高

    在52號文公布前,有關(guān)標準仍是沿用2003年下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號)(下稱“81號文”),其中對申建地鐵城市的要求是:地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上,國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上,城區(qū)人口在300萬人以上。

    新標準提高很多,其中,記者梳理發(fā)現(xiàn)有三方面比較突出。

    一是申報門檻提高。對申建地鐵的城市相關(guān)標準的要求變?yōu)椋?strong>一般公共財政預(yù)算收入在300億元以上,地區(qū)生產(chǎn)總值3000億元以上,對GDP和財政收入的要求門檻高了兩倍。申報輕軌項目的城市一般公共財政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值也分別由60億元、600億元調(diào)整為150億元和1500億元,門檻提高一倍有余。雖然規(guī)定中對于“人口的規(guī)模300萬人以上”沒有改變,但把“城區(qū)人口”變?yōu)榱恕笆袇^(qū)常住人口”。

    此外,52號文相比81號文新增了項目初期客運強度的要求。草案提出,擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不能低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次;遠期客流規(guī)模要分別達到單向高峰小時3萬人次、1萬人次以上。

    二是投融資方面,52號文明確采用特許經(jīng)營模式的項目外,項目總投資中財政資金不低于40%,嚴禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。同時,嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債,對列入債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市,暫緩審批新項目。

    三是在風(fēng)險管控方面。在項目規(guī)劃方面,52號文規(guī)定項目規(guī)劃期限一般為5~6年,資金籌措、建設(shè)規(guī)模等需與地方財力相匹配。同時,嚴格控制速度節(jié)奏,對要開展新一輪建設(shè)規(guī)劃的城市,必須在本輪建設(shè)規(guī)劃實施到最后一年或者規(guī)劃項目總投資完成70%以上,才能報批。

    數(shù)據(jù)顯示,截至2017年底,國家批復(fù)建設(shè)城市軌道交通的城市共計43座,規(guī)劃里程超過9000公里,運營里程達到4200公里,近年來年度完成投資在3500億元以上。

    對比52號文要求,記者梳理已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的43個城市2017年統(tǒng)計公報發(fā)現(xiàn):蘭州(2523.5億元)、烏魯木齊(2743.8億元)和呼和浩特(2743.7億元)為地區(qū)生產(chǎn)總值不符合條件;包頭(137.6億元)、蘭州(234.2億元)和呼和浩特(201.6億元)為一般公共財政預(yù)算收入不符合條件。

    另外,對比國家統(tǒng)計局今年1月公布的“2017中國城市GDP百強榜”顯示,排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000億元,暫時失去申報地鐵建設(shè)的資格。

    收緊背后是防范地方債務(wù)風(fēng)險

    對于城市軌道交通項目審批收緊的原因,52號文明確,“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯,部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足,對實際需求和自身實力把握不到位,存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題,一定程度上加重了地方債務(wù)負擔。”

    “地鐵是地方基建中重要的組成部分,但項目往往會造成地方政府債務(wù)增加?!敝胸敗i元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示,提高地鐵審批門檻,就是為了防止給地方財政帶來相對大的財政壓力和債務(wù)隱患。

    眾所周知,地鐵的建設(shè)成本高昂。

    2015年,時任國家發(fā)改委秘書長李樸民曾公開表示,軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大,每公里造價現(xiàn)在已經(jīng)從5億元上升到七八億元,北京甚至超過10億元,16號線一公里12億元,造價很高,籌資需求量很大。

    目前城市軌道交通主要采用地方政府主導(dǎo)的投資模式。對于一般預(yù)算收入僅有幾百億的城市而言,建設(shè)兩三條地鐵,就會“掏空”多年累積的財力,給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來長期的壓力。

    包頭地鐵被叫停的原因之一,就是因為當?shù)刎斦⒉粚捲!9_信息顯示,包頭市2016年全年一般公共預(yù)算收入271.2億元,全年一般公共預(yù)算支出415.2億元,在地方財政壓力已經(jīng)很大的情況下,地鐵建設(shè)項目總投資高達305.52億元。

    “有些地方本身經(jīng)濟情況就比較差,修地鐵只會成為地方財政的一個包袱。”溫來成表示。

    從各城市的建設(shè)經(jīng)驗來看,地鐵建設(shè)投融資有多種模式。比如,廣州地鐵為地鐵公司全面負責(zé)地鐵路線的資本募集、設(shè)計、施工和運營,政府提供建設(shè)撥款的注資或債務(wù)置換;深圳地鐵4號線及哈爾濱軌道交通則采用BOT模式,地鐵項目的土建投資和建設(shè)由項目公司承擔,政府將與項目公司簽署運營地鐵路線的特許協(xié)議;北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線則采用PPP模式。

    52號文提出,要嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險,進一步加大財政約束力度,按照嚴控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求,嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險,嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。

    地鐵項目普遍“燒錢”卻不賺錢

    城市軌道交通作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一,近年來進入大規(guī)模建設(shè)階段。

    公開數(shù)據(jù)顯示,截至2017年底,全國內(nèi)地開通運營城市軌道交通的城市共33個,開通線路150多條,運營里程超過4500公里,位居世界第一。

    國辦52號文立“新規(guī)”:哪些城市將無緣新建地鐵

    為什么地鐵會在短短幾年內(nèi)進入申報和建設(shè)的熱潮?

    地方政府對于地鐵項目一向積極,不是沒有理由?!拌F公基”,即大型基建和城鎮(zhèn)化項目,長期以來一直是地方政府拉動GDP增長的“利器”。作為大型基建項目的地鐵,其建設(shè)和開通會帶動周邊沿線地區(qū)土地的增值,加速人口流入,拉動區(qū)域發(fā)展。

    “投資N億元發(fā)展交通”,成為不少城市引以為傲的政府規(guī)劃。輿論甚至有所謂“地鐵一響,黃金萬兩”的說法。

    2013年5月,國家發(fā)改委將城軌項目審批權(quán)下放至由“省級投資主管部門按照國家批準的規(guī)劃核準”。這更激發(fā)了一些三四線城市建設(shè)軌道交通項目的積極性,不少三四線城市進入申報和建設(shè)的熱潮。運營線路,其中新增地鐵線路占比高達95.5%。

    與此同時,2009年、2015年,城市軌道交通項目資本金比例還經(jīng)過兩次調(diào)整,城市軌道交通項目資本金比例按照要求可以降到20%,融資比例可達80%。

    2015年,國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號),提出項目資本金比例不低于40%,政府資本金占當年城市公共財政預(yù)算收入的比例一般不超過5%。

    2017年6月,國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司方面表示,截至2016年底,獲準建設(shè)城市軌道交通的城市由2012年的35個增加到43個,2012年以來,擁有地鐵運營線路的城市由17座增加至27座,運營線路里程由1740公里增長至3169公里。

    然而,地鐵作為公共基礎(chǔ)設(shè)施,本身并不賺錢。

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    2018-07-24
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    國辦52號文立“新規(guī)”:哪些城市將無緣新建地鐵,地鐵 軌道交通 運營

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