（原標(biāo)題：新《民促法》實踐落后于預(yù)期，民辦學(xué)校何去何從？）

11月7日，新《民辦教育促進法》（以下簡稱“新《民促法》”）正式迎來修訂通過一周年的日子，此刻，距離它正式實施已兩月有余。

然而，這部以民辦學(xué)校分類管理改革為核心的法律，卻沒有帶來預(yù)想中的結(jié)果——成為民辦教育的歷史轉(zhuǎn)折點。目前也僅有安徽、遼寧兩個省份發(fā)布了指導(dǎo)意見稿，且政策的整體實施情況落后于預(yù)期。在分類管理制度具體實施細則尚未明晰的過渡階段，觀望仍是目前民辦學(xué)校的普遍態(tài)度。

新舊之變

新《民促法》的出臺，第一次明確了民辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師的法律地位，納入教師的管理范圍，強調(diào)了營利性和非營利性民辦學(xué)校進行分類管理，新政的出臺無疑為中國民辦教育注入了一針強心劑。

盡管每一項重要政策的出臺對于我國民辦教育而言都會顯現(xiàn)巨大的影響，但是在具體執(zhí)行層面卻表現(xiàn)得步履維艱。

“新《民促法》中的分類管理制度最早是從2010年開始醞釀，去年才正式頒布。中間經(jīng)歷了一個漫長曲折的歷程，因為專家們的意見難以統(tǒng)一?！北本┤A樾教育研究院副院長陳長河向記者回憶道。

陳長河是浙江溫州民辦教育綜合改革文件的主要起草人，曾在2015年參與國家新《民促法》的修訂。據(jù)他回憶，在《民促法》修訂過程中，專家們對分類管理制度的爭議主要集中在三個問題上：什么是非營利性民辦學(xué)校、義務(wù)教育階段能否設(shè)立營利性民辦學(xué)校、分類管理改革是否設(shè)定過渡期。

在舊《民促法》中，非營利民辦學(xué)校被定義為“民辦非企業(yè)”法人單位，允許獲得合理回報。修訂后的法律則不再出現(xiàn)“合理回報”的字眼，并規(guī)定“非營利民辦學(xué)校”不能獲得辦學(xué)收益和辦學(xué)結(jié)余?！爱?dāng)時有一部分人認(rèn)為這樣劃分會導(dǎo)致民辦教育倒退，另一部分人則認(rèn)為按照國際慣例，‘非營利’就是沒有回報。”陳長河說。

分類管理是新舊《民促法》的核心之變。在原來的《民促法》中，由于民辦學(xué)校長期以來的公益性辦學(xué)導(dǎo)向，所有民辦學(xué)校都被視作“非營利性”屬性，并且可以獲得合理回報。

然而，究竟何為“合理回報”？民辦學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬是什么？這些問題都處于模糊的地帶。

在舊《民促法》中，民辦學(xué)校陷入“非驢非馬”的尷尬境地，新《民促法》的最大目標(biāo)便是給予民辦學(xué)校清晰的身份地位，取消“合理回報”制度，確立“分類管理”制度。

而在專家們一輪輪的爭執(zhí)過后，“能否獲得辦學(xué)收益與辦學(xué)結(jié)余”被確定為營利與非營利民辦學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)?！昂侠砘貓蟆薄@一介乎“營利”與“非營利”之間的產(chǎn)物也正式退出歷史舞臺。并且，新《民促法》規(guī)定，義務(wù)教育階段不得設(shè)立營利性質(zhì)的民辦學(xué)校。

未來，在新《民促法》真正落地后，民辦學(xué)校需要重新選擇法人屬性，進行財務(wù)清算、組織變革，財政、稅收、土地等方面的扶持與獎補政策也會發(fā)生相應(yīng)的改變。對于民辦學(xué)校而言，重新登記無異于“傷筋動骨”。

正是因為分類管理改革牽涉到各方利益，是民辦教育政策的一次重大調(diào)整。在國家層面，新《民促法》并沒有設(shè)定統(tǒng)一的過渡期。陳長河解釋道：“當(dāng)時因為擔(dān)心設(shè)定統(tǒng)一的過渡期，會對民辦學(xué)校造成政策性恐慌，最終決定將過渡期的設(shè)置權(quán)交與地方政府。一方面，分配管理改革是一個燙手的山芋；另一方面，中國地域差異太大，不能一刀切?！?/p>

民辦學(xué)校何去何從

配套政策的不完善讓這部法律陷入無法落地的尷尬處境，民辦教育領(lǐng)域?qū)υ摲幾h的聲音也依然普遍存在。

陳長河說：“新《民促法》修訂初期，許多民辦學(xué)校都有一個疑惑，那就是想分類管理是不是要資產(chǎn)充公。”實際上，在地方具體實施細則正式公布前，民辦學(xué)校中仍然有著這樣的憂慮。

新紀(jì)元教育集團董事長陳偉志表達了他的擔(dān)憂，從教育工作者的角度來講，我們會思考這部法律是不是來的早了些，擔(dān)心它能否促進民辦教育整體的發(fā)展。尤其是在具體財務(wù)管理制度仍不明朗的情況下。據(jù)他介紹，身邊許多民辦教育領(lǐng)域的朋友也有類似的擔(dān)憂。

然而，久宇思國際教育創(chuàng)始人羅莎則表達了不同的觀點：“民辦教育正是一個需要新民促法的階段。近幾年，國際民辦學(xué)校數(shù)量瘋漲，進入資本市場的國際民辦學(xué)校也大幅增加，但是國家的管理規(guī)范一直不清晰?！?/p>

這種對新《民促法》評價不一的現(xiàn)狀也反映在了全國民辦教育研究聯(lián)盟副秘書章露紅的調(diào)研報告中。作為浙江省民辦教育文件起草者之一，在新《民促法》出臺后，她與團隊在浙江省內(nèi)做了多次調(diào)研。新近的調(diào)查結(jié)果顯示，“舉辦者對分類管理法律精神的理解和預(yù)案仍存有較大差異”。

章露紅介紹，有的舉辦者對選擇策略和發(fā)展預(yù)期已有清晰考慮，甚至能給出多種應(yīng)對方案。有的舉辦者，還不能充分理解分類管理的重要意義和基本的政策框架，在民辦教育公益性和營利性的關(guān)系、非營利性民辦學(xué)校和高收費的關(guān)系等基本問題上，“許多人還認(rèn)識模糊、存有分歧”。

盡管如此，民辦學(xué)校分類管理時代的到來已成為不爭的事實，除了義務(wù)教育階段民辦學(xué)校外，大多數(shù)民辦學(xué)校面臨著如何選擇的問題。分類管理改革不僅意味著民辦學(xué)校需重新登記，還意味著相關(guān)的收費、稅收以及政府扶持政策都會發(fā)生變化。

例如在稅收政策方面，非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等待遇，而營利性民辦學(xué)校作為企業(yè)法人，需要繳納企業(yè)所得稅。同時，登記為營利性民辦學(xué)校后，民辦學(xué)校原本在土地等方面享有的扶持政策都會有所縮減。

羅莎正在與國內(nèi)某知名高校合作開展一項關(guān)于新《民促法》的研究課題，她注意到，民辦學(xué)校辦學(xué)初衷不同，選擇態(tài)度也各不相同?！耙恍┟褶k學(xué)校董事長有教育情懷，辦學(xué)是否賺錢并不重要，他們明確提出將申請非營利。但絕大多數(shù)企業(yè)家是逐利者，看到教育的風(fēng)口，想通過教育做資產(chǎn)打包上市，他們對于如何登記的問題會比較焦慮?！?/p>

陳偉志算過一筆賬：“選擇登記為營利性質(zhì)后，辦學(xué)成本要增加30%以上?！泵褶k學(xué)校需要在稅負、營收方面重新進行考量。然而，對于未來希望走資本化運作道路的企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)自由、定價自主依然使?fàn)I利性登記散發(fā)出極強的誘惑力。

廣東、湖北、甘肅等地的研究機構(gòu)和地方教育行政部門做過摸底調(diào)查，結(jié)果顯示舉辦者的“營—非”選擇意愿因地方民辦教育發(fā)展水平和政策環(huán)境呈現(xiàn)出差異性。比如廣東當(dāng)代民辦教育研究院的一份調(diào)查，57%的舉辦者傾向于選擇或支持設(shè)立營利性民辦學(xué)校。

而據(jù)湖北省的摸底調(diào)查，民辦本科高校（含獨立學(xué)院）中傾向選擇非營利性的占75%，民辦高職占90%，民辦中職占33.3%，民辦普通高中占50.5%，民辦幼兒園占50.4%，民辦非學(xué)歷機構(gòu)占28.9%。

身份之惑

與此同時，實施細則不明也使得民辦學(xué)校陷入了身份之惑。新增的學(xué)校無法按照舊有的“民營非企業(yè)”身份進行登記，若遵照9月1日后施行的新《民促法》，相關(guān)部門卻又缺乏操作細則。

而一些學(xué)校雖有身份變更意愿，但也因缺乏配套細則而暫時擱置。北京盈科律師事務(wù)所程知音律師介紹，近期來律所咨詢相關(guān)法律問題的民辦學(xué)校辦學(xué)者，最大的困惑主要是“不知道做哪些準(zhǔn)備”。在分配管理改革的過渡期，觀望仍是民辦學(xué)校的主流。但她同時也認(rèn)為，“一項新的東西出來，總是需要一個消化期”。

盡管在目前，民辦學(xué)校辦學(xué)者對新《民促法》的具體落實進度仍感到不確定，選擇態(tài)度各不相同，他們的政策訴求則表現(xiàn)出一定程度的趨同性。根據(jù)章露紅的調(diào)查，民辦學(xué)校舉辦者高度關(guān)注分類選擇的補償和獎勵方案以及選擇之后政府在稅收、用地、人事制度上的政策支持和辦學(xué)自主權(quán)的落實。

資產(chǎn)處置問題是民辦學(xué)校關(guān)注的焦點?！澳壳?，民辦學(xué)校最大的困惑是資產(chǎn)處置問題，存量學(xué)校都在觀望，等待地方政府制定實施細則和過渡期，看政府將會如何切割資產(chǎn)。”陳長河如此說道。

而陳偉志則反復(fù)提及分類選擇后的獎勵與補償方案，“第一，希望能夠有一定的補償；第二，政府的補償與支持政策應(yīng)當(dāng)能夠真正落地，無法落地要追責(zé)”。

章露紅告訴記者，各地的政策研制已經(jīng)取得了一定的進展。比如非營利性民辦學(xué)校收費有放開趨勢，現(xiàn)有民辦學(xué)校分類選擇的補償獎勵辦法和分類登記實施辦法已有初步方案，加大對非營利性民辦學(xué)校的支持力度，都成為各地政策設(shè)計的普遍共識。

但陳長河認(rèn)為，只有等到縣級政府實施細則正式出臺，新《民促法》才能夠真正落地，因為處置基礎(chǔ)教育階段民辦學(xué)校資產(chǎn)的權(quán)力主要掌握在縣級政府手中，這個過程不會太長。

還在觀望

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，新《民促法》的實施情況落后于預(yù)期。對于新法何時能夠真正落地，各地也依然沒有一個清晰的時間表?！霸诜诸惞芾砟Ｊ教剿鞯膯栴}上，新《民促法》較為特殊，中央將具體的落地方案交由地方制定”，程知音對經(jīng)濟觀察報表示?！靶隆睹翊俜ā肥且徊渴跈?quán)性法律，各省在征求意見稿中給出了3-10年的過渡期，但我們國家的法律還沒有過這么長的過渡期。”

盡管2016年，在新《民促法》頒布后，教育部相關(guān)負責(zé)人在回答提問時表示：“之所以決定在2017年9月1日推行新《民促法》，是為了給各地制定具體辦法留出充分的時間?！比欢谛隆睹翊俜ā烦雠_一年后，除了安徽、遼寧外，其余省份仍然尚未公布相應(yīng)的實施細則，安徽與遼寧兩個省份出臺的文件也僅是框架性的指導(dǎo)意見。

10月底，安徽、遼寧兩省相繼印發(fā)了“關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見”（簡稱“實施意見”）。兩份《實施意見》明確了兩省對民辦學(xué)校分類管理的具體細則，包括民辦學(xué)校管理登記辦法、土地與稅收優(yōu)惠。

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